一、引言 94年实行分税制以来，中央与各省间的财政体制日趋完善，财力分配的矛盾焦点逐步转移到省以下地方各级财政，尤其是县乡财政运行困难和财力困境。有资料表明，中国经济发展事实上是由地方政府推动的，大约70％的财政支出发生在地方，即省、市、县、乡。而地方财政困难已影响到地方政府经济职能作用发挥，由此危及部分地方的社会稳定和政府权威，任其发展势必会导致地方财政危机而最终威胁到中央财政。 理论界和实践部门达成的基本共识是，地方财政困难的根源在于各级地方财政关系混乱，事权与财权高度不对称。解困的根本出路在于规范各级地方政府间财政关系，进行财政体制创新。但是，本文发现他们的研究多数停留在维持既有的政府财政层级去规范各级地方财政关系。我国的政府是五级架构，对应有五级财政层级。若按照现行过多的政府财政层级去规范各级地方财政关系，要求各级有自己稳定的税基，能够按分税分级框架来形成财力分配，至少基层财政是没有出路的。因此，本文认为，要真正规范地方政府间财政关系，彻底解决地方财政困境，须着眼于改革政府财政层级。并以此为基础，合理界定各级地方政府事权，依照一定的规则，将财力在各级地方政府间进行分配，同时通过对下的资金转移支付，使各级地方政府的事权与其可支配的财力相适应，做到“事权与财权”相统一。 二、简化政府财政层级的原因 当今世界各国普遍采取多级政府架构。一般而言，政府层级决定财政层级。我国现行政府财政层级分为五级：中央、省（自治区、直辖市）、市（地区、自治州）、县（自治县、县级市）、乡（民族乡、镇），相应的形成中央对省、省对市、市对县、县对乡四对财政关系。虽然《预算法》规定“一级政府、一级预算”，各级政府是独立的利益主体，但现实中这四对财政关系是由行政隶属关系决定的。由于下级政府官员是由上级政府任命，政府官员的经济人行为驱使它按上级偏好行事，而忽略本地居民对公共物品的需求。上级政府对下级政府的行政权力体现为它具备决定下级的收入分配和支出责任的经济权力，于是下级就不可避免的扮演着上级的“代理人”角色，形成一种委托--代理关系。从最一般关系来看，中央决定对省的财政体制，形成第一重委托--代理关系。接着形成省对市、市对县、县对乡的二、三、四重委托--代理关系。委托--代理层次越多，代理成本越高。从信息传递机制来看，层级越多，自下而下的信息传递就可能延滞和失真，从而加剧信息的不对称。更为关键的是，四重委托关系的前三层代理者都具有双重身份。相对于前一层次的委托人来说，它是代理者；相对于后一层次的代理者来说，它又是委托者。这样，上级政府就缺乏足够的积极性去监督下级政府，后者就会出现道德风险。这是以委托--代理效率解释简化政府财政层级的原因：实行分税制财政管理体制，要求政府间的财政资金分配安排，采用税种划分方法。从国际经验来看，税种设置要与政府层级相适应才有利于收入分配。我国现有28个税种，与其它国家的税种数目基本相当，而我国有五级政府，是世界上主要国家中政府层级最多的国家。如何将这28个税种在五级政府间划分，在世界上几乎没有先例可言，其难度之大是显而易见的。于是，现行分税制财政体制只能走共享收入的道路，94年分税制改革将增值税、资源税和证券交易税作为共享税，从2002年起，又将企业所得税和个人所得税作为共享税。那么，数得着的大税种已全部共享，这在过渡状态下是一种策略性选择。从长期来看，应逐步将若干共事税分解、融合到国税和地方税之中，以稳定分税制基本框架。即便如此，还是难以将“分税形成不同层级政府”的分税制基本规定贯彻到一个五级政府的架构内去。我国省以下的分税制财政体制更是五花八门，各地不一，有的安排了复杂易变的分享，有的则干脆实行包干制，总体而言，“讨价还价”色彩浓重，与分税制有较大的差距。近年来，地方财政困难加剧，在一定程度上正是由于政府层次过多，大大降低分税制收入划分的可行性所导致的。从现行政府体制来看，市级政府属于县级政府的上一级政府，也是上一级财政；但从政府活动的基本属性上看，市级政府和县级政府都直接面向地方居民提供公共物品，政府活动内容相同，履行职能相同，因而这两级财政在性质上也是无差别的。从另一个角度上看，乡镇政府以及城市地区的区政府，从性质上看都是直接向农村或城市居民提供服务的基层政府，是县级政府或市级政府职能在农村或城市地区进一步延伸。城市地区社会公共事务和城市建设，以市级所管辖的市区范围为限，市区是城市地区进行城市规划和组织社会公共事务的基本边界。城市下辖的各区，尽管某种程度上也能以辖区为界，独立组织一些与居民生活密切相关的社会公共事务。但就城市整体而言，一些非居民生活类的经济性社会事务，如果以各区为界，分散组织，很不利于城市建设和城市统一规划，不利于城市作为一个有机组成整体的发展。同样道理，在农村地区，乡镇管辖范围内也可以组织一些与居民生活相关的社会公共服务。但就农村地区的经济服务而言，乡镇范围显得太小，县的管辖范围是农村地区发展的基本边界。据此，我国五级政府财政层级设置是不合理的，实际上应分为三个基本层级：一是中央财政；二是作为中观层次的省级财政；三是承担城市地区公共事务管理的市级财政，以及承担农村地区公共事务管理的县级财政。对于市级管理下的区级政府，以及县级管理下的乡镇政府，不在这三个基本层级之内，不宜作为事权划分的基本级次。 三、现有政府架构下地方政府间财政关系存在的问题 多层级政府结构必然涉及到如何处理政府间财政关系的问题，其核心内容是如何在各层级政府间合理有效地划分职责和财政资源，这对于中国这样的大国尤其是一项重大的课题。我国政府层级过多，地方政府间财政关系复杂，职责和收入资源划分十分混乱。 （一）各级地方政府缺乏明确的支出责任 当前我国没有正式划分不同级别政府之间的支出责任。《预算法》保证了地方预算自主权，但仅泛泛地划分了中央政府和地方政府间的支出。中央政府对省级政府和下级政府之间的支出划分没有明确的指南，各省对所属的四级地方政府可有不同的事权（支出责任）划分。上级政府有权直接决定其下级政府的支出划分：省政府决定市/地区的支出划分，市政府决定县级政府的支出划分和县政府决定乡/镇的支出。由于政府层级过多、职能转变滞后，以及部门利益等因素的影响，造成地方各级政府之间的责任权限难以明确细化，基层财政承担事权过多，广大农村地区县乡财政普遍运行困难。可以发现，省级以下政府（市、县、乡/镇）负责提供重要的社会支持或大部分的公共服务。地级市和县级市是提供社会安全网的主体，它们负责向国有企业的下岗工人提供收入支持和再培训，失业保险以及城市最低生活保障。它们还要承担地区性养老金计划所需的资金。县乡两级政府负责提供基础教育和公共卫生。由地方政府承担这些开支庞大、责任重要的项目不仅不合理，也有违国际惯例。除转轨经济国家以外，社会保障通常由中央政府提供。社会安全网机制所需资金主要由中央政府和省级政府共同提供。鉴于基础教育和公共卫生这两类公共物品具有重要的正外部效应，也由中央政府和省级政府负责提供。 目前地方政府支出负担过大，难以为继，其根源于计划经济。在计划经济下地方政府作为中央政府的代理人提供公共服务，并通过收入分享体制间接地从中央政府获得资金补偿。但是，自20世纪80年代后期以来，支出责任已经同收入分享体制相脱节，地方政府独自为提供公共服务筹集资金。94年实施的分税制重新上收了收入权，但没有相应地调整支出责任，地方政府的预算压力由此日渐沉重。同样在地方政府层面上也出现了集权趋势，省级政府的支出比重上升，而县乡两级支出比重下降，加剧了县乡财政困难。 （二）省以下政府的收入分配不合理 分税制改革是一次对中央和地方政府收入分配的激进式改革。改革的主要成效是取消了中央和省级政府间的包干式和讨价还价式的制度，建立了一个明确和稳定的收入分配机制。但是，改革未能提出一个省级以下政府的收入分配框架，而是按传统做法由省级政府自主决定其各级地方政府的收入分配模式。在甘肃省--实际上也是在全国所有的省份，省级政府按照传统的级次观念，仅规定了省级政府和地（市）级政府之间的收入分配模式。相应地，地（市）级政府将自主安排其与下一级地方政府--县级政府之间的收入分配模式。同样地，县级政府和基层地方政府--乡/镇级政府之间也是如此。
