地方财政与中央财政共同组成了国家财政，地方财政是国家财政的基础性环节，所以地方财政的发展与改革、创新不仅是地方经济发展的前提，也是稳固、增强国家财政实力的保证。著名学者王绍光说过“财政是国家的神经，财政改革的意义已远远超出财政工作的本身，而具有重要的政治、经济和社会意义”，在过去的十五年内，财政改革一直是中国日趋紧迫的问题，“财政改革是市场经济改革的最后一役，财政改革的意义就是要为市场经济立宪”。1994年的分税制改革是财政为市场经济立宪所迈出的第一步，理顺各级政府间的财政分配关系是财政改革的目标之一，但在分级财政体制下区域财政利益呈刚性的情况下改革不可能毕其功于一役，1994年的分税制改革再一次触动的是政府间的收入分配关系，而没有涉及到财政支出职责的调整，对组织收入没有系统规则等这些遗留下来的问题伴随着中国市场化的进程其弊端已明显显现出来，地方财政压力成为呼唤第二次财政改革的源动力。 一、地方财政面临的主要困境： 1、收入增长与财力增长差距过大。财政收入和财力是两个不同的概念，财政收入是国家为履行其职能的需要而筹集的一切货币资金的总合，反映某地方政府的收入能力，财力是各级政府实际支配的财政资金。目前受分税制的影响，地方财力在计算过程中受地方“上解支出”和中央“两税”返还方式的影响，造成了地方财力增长远远低于地方财政收入的增长。另外，从经济运行周期来看，中国已进入了一个相对低位的增长空间，以经济增长为依托的财政收入也将进入与之相应的较低增长空间，地方可支配财力将受到不小的影响。 2、地方财政收支严重不匹配。分税制是在中央和地方各级政府之间划分各自事权的基础上，按照税种划分收入和支出范围、管理权限、实行收支挂钩和分级管理，自求平衡的财政管理体制，1994年的分税制改革确实起到了这样的作用，贯彻了“收入大头在中央、支出下流到地方”的分税制改革精神，然而从地方财政收入来看，在原体制下地方长期培植起来的主体财源，面临着财源弱化、收入增长难度加大的困境，分税制中划属于地方的14个税种由于点多、面广、税源分散、隐蔽性强、征收难度大、成本高又加剧了地方财政收入困难的事实。但是在支出方面，地方财政承担了大部分的支出责任，举例来说各级政府的预算拨款包括用于公共卫生设施和设备的基建投资，但除此之外，来自上级政府的资金要求下级政府筹集资金与之配套，例如中央政府的资金只占到农村医疗设施投资的一小部分。社区福利、服务的提供主要也是依靠地方政府和社区的资源，除减灾外，其他社会福利项目都要求巨大的地方财政支持。地方政府应该承担大部分的支出责任但其只能控制小部分的税收收入。为了更加清晰说明我们通过中央与地方政府的财政自给能力系数和地方财政预算收入、地方财政支出占全国财政预算总收入、总支出的比例来反映。 由表1我们看到在分税制以前，地方财政自给能力高于中央财政，分税制后，地方财政平均自给能力系数由1.06下降为0.606而中央财政由0.773上升为1.508。表2反映了地方财政预算收入在全国预算总收入的比重是不断地在下降而地方财政支出则是长期以来保持了较高的水平，承担了大部分财政支出责任。 表1 中央与地方政府的财政自给能力系数 ┌────┬─────┬─────┬───┬───┬───┬───┬───┐ │ 年份 │1979-1993 │1994-2002 │ 1998 │ 1999 │ 2000 │ 2001 │ 2002 │ ├────┼─────┼─────┼───┼───┼───┼───┼───┤ │地方财政│ 1.06 │ 0.606 │0.649 │0.617 │0.617 │0.595 │0.542 │ ├────┼─────┼─────┼───┼───┼───┼───┼───┤ │中央财政│ 0.773 │ 1.508 │1.566 │1.396 │1.267 │1.491 │1.566 │ └────┴─────┴─────┴───┴───┴───┴───┴───┘ 财政自给能力系数=财政本级收入/财政本级支出 资料来源：《中国财政年鉴》2001和2002年财政预算报告整理 表2 ┌───┬───────┬──────┬───────┬───────┐ │ │地方财政预算 │ 占全国预算│ 地方财政支出 │ 占全国财政 │ │ 年份 │ ││ │ │ │ │收入（亿元） │ 收入比重 │ （亿元） │ 支出比重 │ ├───┼───────┼──────┼───────┼───────┤ │ 1991 │ 2，211.23 │70.2％ │ 2，295.81 │67.8％│ ├───┼───────┼──────┼───────┼───────┤ │ 1992 │ 2，503.86 │71.19％ │ 2，571.76 │68.7％│ ├───┼───────┼──────┼───────┼───────┤ │ 1993 │ 3，391.44 │78.0％ │ 3，330.24 │71.7％│
