[中图分类]F121.21[文献标识码]A[文章编号]GDB-1130（2004）01-0060-06 我国国企改革的历史可分为两个阶段。1993年前，以放权让利为特点，目标是扭亏为盈，措施是决策权及利润分享，由党政监督。其实质是企业内部人与国家分享所有者的剩余索取权和剩余控制权，但分享安排本身在党政机关的控制下。1993年以后，国企改革开始进入公司化、多元化和布局调整阶段，但进展缓慢。从政府层面讲依然是政资不分的状况，中间层次则是成立了一大批控股公司和资产经营公司，众多企业集团母公司被授权，多级法人制盛行，目标多元化和政治化。而企业层次上，国家行使所有者权利的方式未得到根本改变。从1997年到2001年，国有企业的改革取得不菲成效，国企数量减少了33.6％，职工减少49.55％赢利额增加46.5％，减亏35％。但同时也面临严峻的挑战：一半左右的国企亏损，亏损额达2000亿元。而在此期间大量资源仍源源不断注入国企，其资产总额增加30.3％，负债却增加了33.6％，总资产报酬率仅为3.3％，低于银行的利率。（注：张春霖：《国有企业改革的新阶段》，2004年3月22日“国有资产管理体制改革与国有控股公司运作高层论坛”的演讲。）虽然国企也依照现代企业标准进行了改制，甚至许多国有企业成为上市公司，但是，即使如此，国企效率仍然低下，原因是什么呢？ 一、国有企业退出的“不可信威胁” 所有公司治理机制的有效性最终都取决于在市场竞争中失败成为一个可信威胁，而如果企业经营不存在失败，那么任何的积极进取似乎都是多余的。而国有企业的破产在很大程度上是一个行政过程，地方政府或者中央政府往往在企业遇到困难时会给予它们支持，所以“破产”对于相当多的国有企业来说，是一个不可信威胁。 科尔奈教授指出，现代市场经济中，在政府干预非常强烈的情况下，照样会有软预算约束，而软预算约束造成做决策时可以不对其财务后果负责，因为一旦发生了错误决策，反正总有其他的人或机构把他解救出来，为他弥补损失，这样市场竞争失败对于他来说就是“不可信威胁”。计划经济有大量错误投资，但之所以能沿袭下去，是因为亏本了以后国家给补贴，或者再追加贷款，或者通过其它办法救助。在人们对这些有预期以后，可以对任何决策根本不负责任。因此，软预算约束的后果是十分严重的。约束的核心问题是承诺的可信问题。事先任何人都会说预算是硬的，但问题实质是既成事实之后会怎么样：约束是否可信是看事后项目不好是否会下马和企业经营不善是否会关闭甚至破产。那么这又是由什么决定的呢？研究发现有多方面原因。第一，施加约束的人和机构的目标和动机。如果政府在乎就业或有其他的政治动机而非纯经济考虑，那么政府就更可能事后软化约束。第二，权力的结构。如果某人或机构的权力过大，他就有能力在事后重新谈判，这就导致约束软化。第三，资源的集中程度。当某人或机构控制的资金太多时，资金使用的灵活性会导致对他人预算约束的软化。第四，信息的集中程度。信息多有时会使约束软化。基本原因是事后信息多使得事后的交易成本下降，从而使得事后重新谈判的空间增大。这就使得事先制定约束容易被改变。约束的可信性由多方因素——动机、权力、资源和信息——来决定。研究表明，政府的政治动机往往使经济约束软化。 就国有企业的性质而言，政府是不希望国有企业破产的。国有企业与非国有企业不同，国有企业除了向财政缴纳税收外，还要向国家上交利润，哪一个所有者希望自己的企业破产？所以国家想方设法尽量让国有企业存续下来。比如，在某些领域设置了进入壁垒，严防非国有经济越雷池一步。没有竞争这些国有企业就不会失败，这些企业中的11家已经挤身于世界500强行列，市场竞争失败对其来说就是不可信的，而它承诺的对社会的贡献，对财政的利税也是不可信的，因为只有它一家生产者，这样的企业就是中国目前最具实力的行政垄断企业。当然，这些国有企业或者是关系到国计民生的，或者是过去曾经具有自然垄断性质的，对于社会中的大多数行业的国有企业而言，国家对其的支持主要还是表现在财政拨款，银行贷款鼓励上市方面。就我国上市公司而言，首次公开发行的过程倾向于选择那些与地方政府关系密切同时与母公司界限不清的公司。可以说，国家对国有企业投入的越多，国有企业即使经营状况很差也不容易破产，因为“too big to fail”，意思是太大了所以不能让它失败。可见很多国有企业还存在着“退出壁垒”，市场竞争失败对于它来说自然是“不可信威胁”。 二、监督制衡机制流于形式 监督行为之所以能够发生，在于监督者要比较他实施监督给他带来的收益和成本之间的关系，只有监督的收益大于监督的成本的时候，他才会监督。 就国有企业的外部监督来说，银行和外部投资者缺乏足够的能力、动力和制度方面的支持来积极地监督和影响公司行为。国有企业的破产在很大程度上是一个行政过程，银行作为债权人在债务人无力清偿时所享有的有效权利很微弱。总体上看，国有商业银行也受困于国有非金融企业类似性质的公司治理问题：它们至多只有弱的利润动机。商业银行业务和投资银行业务的分离意味着银行不能用所有权来加强它们作为债权人的权利并对公司施加更大的影响。地方政府往往在企业遇到困难时会给予它们支持，这种做法使信贷决策更多地取决于或明或暗的政府支持而不是企业本身的优劣，从而弱化了银行评估和监督公司行为的动力。我们知道，由于上市公司股东众多，股东对上市公司的监督是“公共产品”或巴泽尔意义上的“公共域”，股东对上市公司行使监督权必须全方位搜集信息，这需要付出成本，但是一个股东对上市公司的监督所带来的利益会为所有的股东集体分享，因此单个股东并没有足够的动力来履行监督权。股东作为产权主体恪守用脚投票是“消极自由”，行使监督权是股东的“积极自由”，由于监督的公共产品性质，中小股东监督上市公司的成本太高，因此中小股东除了消极地“用脚投票”外实际上别无选择，这一部分权利基本上无条件地放弃了，投资者更多地行使消极自由是理性选择。
