一、乡村基层组织建设面临的紧迫问题 乡村基层组织建设面临的紧迫问题是什么呢？从外部环境来看，就是“农村真苦，农民真穷，农业真难”。出此大言者李昌平，去年在网上发文列举了中国农村基层的十大问题。湖南某市一位人大副主任调研指出，当前乡村基层组织建设面临的突出问题是财政负债严重，已经危及乡村基层组织的运转；政府职能弱化，严重影响乡村基层组织的权威；社会矛盾交织，直接威胁农村基层政权的稳定。国情调查专家也大声疾呼，说中国乡村和社会基层目前蕴藏着很大的危机。通过到安徽、湖南等中西部地区调查研究，乡村基层组织建设面临的紧迫问题概括起来就是：高成本、低效率、权力失范而导致干群对立。 （一）从机构规模、干部管理体制和负债运行看乡镇基层组织高成本低效率的现状 机构臃肿——高规模成本。目前，全国约有2.1万多个乡镇，其中3万人以下的乡镇占大多数，人口密度很高的东、中部地区也有1——2万人，边疆民族地区的乡镇管辖的人口就更少，如云南的许多乡所辖人口不到1万人，辖区面积也不大。然而，地方小、人口少并没有影响其机构的设置，“麻雀虽小，五脏俱全”，乡镇机构总数一般都在30个左右，有的乡镇甚至达到40余个。党委、政府、人大、政协、青妇群团、“七所八站”、等等“一个也不能少”。我国的行政区划不合理、乡镇布点分散，规模不大而机构不少，造成了“小地方、大政府”，形成了典型的“小马拉重车”的乡镇特色。 人员膨胀——高人力成本。改革开放以来，原有的制度框架已被打破，新的制度体系不健全。乡镇成了“官场就业垃圾箱”。权力下放而“失范”，编制失控，使乡镇人员膨胀，财政不堪重负。乡镇的人事制度改革往往比较滞后，无论是党政机构还是事业单位，都不能把好“进人关”，人浮于事的现象十分严重。一般一个乡镇的正副乡级干部15名左右，多的20多名，有的乡镇长助理4—5名。其他各类供养干部就越来越多。从“有钱养兵，无钱打仗”到“既无钱养兵，更无钱打仗”，发展到最后就靠“三乱”和借债度日。 条块掣肘——高管理成本。由于职能和权限划分不明确，县级政府各职能部门和业务部门都把他们的职权范围和分支机构直接延伸到乡镇。这些“七站人所”的人、财、物多数由“条条”控制，乡镇无法进行管理，条块关系不顺造成了乡镇功能不全，职能不清、角色错位、效率低下。有利的事情争着管、多头管，而没利的事情就推委扯皮没人管。有的管一些不该管、管不了、管不好的事。乡镇人民结构复杂、多头管理造成了重重矛盾：一是乡镇工作人员进出不畅。乡镇子部进口大、出口小，人员只进难出，使乡镇干部总体素质下降、人员结构不尽合理。二是流转不活。近几年乡镇领导干部的轮岗交流工作得到了重视，但乡镇一般干部的交流还没有形成有效的制度，招聘的干部更难以调动和交流，结果造成了“行政干部临时工、部门干部合同工、招聘干部长期工”的不正常现象。三是管理不顾。在乡镇工作人员中，乡镇领导干部由县党委组织部门管理，一般行政干部的进出由县人事部门管理，部分人员由条条职能部门自己管理，其余人员由乡镇管理。如此多头管理，职能交叉，造成了许多不必要的混乱。 负债运行——高诚信成本。我国法律规定，地方政府不能自行发债。但是，现在地方一些基层组织虽然不能发债，但却无度举债，名目繁多，债务债权关系复杂混乱。总体上债务有多少？债务规模有多大？可以说是一个“黑洞”。越是经济欠发达地区的基层组织，其欠债越多，债务越重。一方面乡村基层组织债台高筑，无力偿还；另一方面又新债不断，甚至到了失控的地步，更严重的是，由于人事更替，新官不理旧账，对各种债务没有人、也没能力负责。这造成了恶劣影响；首先是影响经济发展，由于地方基层组织债务恶化，严重影响了地方的资本运行，恶化了地方的投资环境。同时，政府拖欠企业债务过多，企业讨债无力，许多企业也纷纷被债务拖垮。有些地方不少乡村开始品偿这种恶性循环的苦果，有的已到了“揭不开锅”的地步。个别村级组织已经完全瘫痪。个别乡镇机关甚至陷入了工资停发、车子停开、电话停打、费用停报、食堂停餐的“五停”状态。人心涣散，干部无心上班，村里无人管事。一些人甚至产生了对乡村基层组织的疑虑：“这里的红旗到底还能打多久？” （二）从现阶段乡村工作的四大工作特点看基层组织权力失范的苦衷 乡村领导体制是在过去的计划经济的基础上形成的。过去讲“支部建在连上”，现在“番号”变了——公社、大队、生产队变成了乡、村、组。问题是，行政命令型管理方式还没有从根本上改变，但又要适应发展社会主义市场经济的需要，因此现阶段以党组织为领导核心的乡村基层组织，其工作特点就是：任务的全面性、权力的间接性、条块的交叉性、工作的具体性和责权利的非对称性。这些都加剧了乡村基层组织权力失范问题。 一是任务的全面性和“一把手”政治。乡村基层党组织的工作是对乡村的全面领导、综合管理。在组织上有党、政、群、企事业各部门；管理面上，有一、二、三产业，从党务、政务、经济、民政、司法、治安、民兵、计生、文化、教育等工作，一应俱全。按宪法和党章以及党的有关文件规定，乡村基层党组织处于领导核心地位，必须负责完成党在乡村的一切工作。这就为党政一体化提供了法理基础。乡镇基层领导往往党政职务工兼，工作“一揽子”安排，“下去一把抓，回来假分家”。上级对基层工作要求高，项项都要“一把手”负总责，事事都要乡镇干部牵头组织，乡村干部直接参加，一抓到底。上级在布置工作时，往往只给任务而不给办法；只搞检查而不搞调查；只问成绩而不问困难。完不成任务和指标就“刮胡子”，出了漏子就“摘帽子”。
