近年来，金融自由化、金融国际化浪潮和金融危机不断冲击着银行体系的稳定，加强银行监管，维护银行体系的安全，已成为各国政府和金融管理当局的共识。经过20年的发展，我国的银行监管基本完成了从单纯的合规性稽核监督到以防范金融风险为核心的审慎性监管，从单纯的行政监管到依法监管的转变，监管组织体系、指标体系、法律体系框架已具雏形。但也应看到，我国现代意义上的银行监管只有短短几年的时间，银行监管有效性还较低，有效的金融风险监测、评价、预警和防范体系尚未形成，非现场监管和现场监管检查尚未得到有效结合，监管信息没有得到较好利用，实现银行监管规范化、系统化和科学化的任务还相当艰巨。 一、银行监管制约因素分析 （一）监管体系不完善。 目前，以监管部门为主导、商业银行内部控制为依托、行业自律为辅助和社会监督为补充的“三位一体”的银行监管体系尚未形成。 1.监管主体缺位。我国对金融业实行“分业经营、分业监管”模式，各监管部门自成体系，缺少相应的分工合作、联动、协调机制，产生了分业监管和跨行业经营的矛盾，造成业务交叉中的监管真空。加入世贸组织后，随着外资银行业务范围的扩大，资金跨国流动增加，银行监管的难度将日益加大。此外，部分企业集团公司（如光大集团）控股下的银行、信托、证券、保险之间的业务往来形成的事实上的混业经营，也对现行银行监管模式提出严峻挑战。 2.商业银行内控制度建设不完善。由于产权监护人功能缺失，对国有商业银行决策者的决策权缺乏有效控制，国有商业银行内部激励约束机制和内控制度难以得到健全和有效落实。法人治理结构不健全，内部控制不完善，制度执行不严格，是银行业大量违规经营和风险积聚的重要原因。 3.行业自律性组织的作用发挥不足。尽管建立了各级银行协会或其他自律组织，但这些组织所采用的自愿入会的做法大大限制了其作用发挥的空间。而且这些行业协会普遍存在职权不明、授权不充分的问题，其履行职责缺乏应有的权威性，也在一定程度上制约了其作用发挥的有效性。 4.社会监督弱化，社会联合风险防范机制尚未形成。一方面，合格的社会中介机构（如会计师事务所和审计师事务所）数量少，人员素质参差不齐，在银行监管中的作用发挥还非常有限。另一方面，有关社会中介机构参与银行监管的法规尚不健全，对中介机构的代理行为还缺乏行之有效的约束，也影响了监管部门引入中介机构力量的积极性。此外，社会公众参与意识淡薄，片面地把防范和化解金融风险视作政府和监管部门的责任也是社会监督作用弱化的重要原因。 （二）监管操作水平落后。 1.缺乏审慎性和持续性监管理念。目前，我国银行监管由合规性监管向风险性监管转变的深度和力度还很不够，大部分基层监管机构仍以机构审批和合规性监管为主，对商业银行日常经营的风险性监管和规范性监管涉及较少，风险监管仍偏重于运动式、整顿式、事后处置式，起不到应有的监管效果。 2.忽视了内控制度和法人治理结构建设。由于对银行机构法人治理结构和内控制度重视不足，监督不力，往往忙于外部监管，被动应付，监管效果不理想。经验充分证明，对银行的外部监管不能代替银行的内部有效控制，外部监管也不能成为银行内控的外部补充。银行良好的法人治理结构和内控制度是搞好银行监管工作的基础，银行内控制度实质是监管当局的监管职能向银行内部的延伸，也是开展监管工作的逻辑起点，只有建立完善的银行自我约束和自我发展机制，加之于有效的银行监管，才能保证银行的稳健运行。 3.市场退出不完善。由于尚未建立存款保险制度和完善破产关闭程序等银行稳定退市的处置和保障机制，目前对危机银行的市场退出的撤销（关闭）和破产等方式只能由政府或人民银行以行政性手段处理。为此，国家财政和人民银行投入了巨大的资金，同时也产生了一些不稳定因素，使市场退出过程中既要防止系统风险又要防止道德风险的目标难以落实，存款人和社会公众利益难以得到有效保护，银行业公平竞争的市场秩序也受到了影响。 4.对监管者的再监管不完善。除了党的监督和上级监督之外，没有其他部门可以对监管部门开展工作的合规性和效率进行监督。监管责任不明和对监管者缺乏必要的约束，已成为诱发监管机构自身腐败和监管行为非规范运作的重要原因。 5.监管缺乏权威性。首先，我国的银行监管仍以直接监管为主，偏重监管问题定性，忽视监管的量化指标，运用行政手段较多，运用法律手段和经济手段较少，检查、罚款几乎是基层监管机构的惟一手段，这种对事不对人的方式不仅很难真正起到作用。而且监管工作中对发现的问题没有依法严肃处理，有法不依、执法不严、违法不究现象也比较普遍。其次，缺乏统一的监管业务程序，对监管信息的处理和分析基本处于原始状态，难以对原始信息中潜在的问题进行挖掘。此外，监管方法滞后于业务发展需要，对网上银行、电子货币和网络银行等还没有具体的监管手段。 6.风险识别严重滞后。我国银行监管仍采用一次性的、分散的和孤立的现场检查和非现场检查方式。非现场监管只注重有关指标的收集、统计，不对指标的完整性、真实性、准确性、合法性进行核实，也不对指标的变化和监管报表资料做深入的分析。现场监管则存在较大随意性，查与不查、先查后查和检查频率等都没有明确的目的和严谨的计划，难以全面客观反映银行业的经营风险。而且非现场监管和现场检查的结合效率不高，风险评估和早期预警主要依赖监管人员的经验判断，没有形成一个有效的金融风险监测、评价、预警和防范体系，缺乏早期预警和控制，往往忙于事后处理（救火），致使对风险、危机的发现和处置严重滞后。
