随着农村工业化和城市化进程的加快，农村集体土地大量被征用，出现了“失土农民”这一特殊群体。如何帮助失土农民解决生活出路问题，为他们提供最基本的生活保障，已成为关系到整个社会稳定与发展的一项重大的基础性工作。最近，我们围绕建立健全农村社会保障制度、解决失土农民基本生活问题，先后到我市一些农村以及上海、嘉兴、绍兴、宁波、台州等地进行了一系列的调查研究，努力进行一些思考和探讨，以期为我市的下一步工作提供参考。 一、“失土农民”的现状及特点 据有关资料表明，我市在2001—2003年的三年时间中，征用的农村集体土地有147120亩，被征地农民约有44万人。而在市区的三个区，从1986年开始到2003年，共征用农村集体土地约10.6万亩（其中瓯海区从1988年起统计），按照平均人土比约为3人/亩计算，市区失土农民总数已达到31.8万人，其中农村劳动力约有21.2万人。从全市总体上看，失土农民主要有以下几个特点： （一）总数偏多，增幅不断提高。从1988年到2000年，市区征用的农村土地只有4.5万亩，失土农民约有13.5万人。从2001年开始，随着建设用地需求量的增加，土地征用速度明显加快，市区每年征用的土地面积在2—3万亩左右，全市约在4—5万亩左右，失土农民总数迅速增加。经测算，市区近三年平均每年增加的失土农民在6万人以上，年增长率约为35％，到2003年，失土农民已占市区农业人口的40％左右，特别是地处城郊的乡镇，更是高达60％以上，小部分村甚至超过90％。当然，全市平均水平要低于市区，约占15％左右。 （二）涉及面广，分布极不平衡。据统计，全市6108个行政村中，涉及到土地征用的村约有1000多个，占总村数的20％以上。显然，土地征用的涉及面已相当广泛，特别是在市区，除瓯海区部分地处山区的村以外，其余大部分的村都有土地被征用。但是，征用的土地分布却不平衡，从而导致失土农民相对集聚。从行政区域来看，近三年市区的三个区征用土地较多，占全市的42％，其他两市六县共占58％，而市区因人土比高于全市，失土农民所占比例超过50％。从地理位置来看，大致可分为三类，第一类是城镇建成区范围内，失土农民最多，约占总数的50％—60％左右；第二类是地处平原、经济相对发达的乡村，约占总数的30％—40％左右；第三类为偏远农村，所占比例在10％以下。 （三）老年人多，结构日趋老化。失土农民人口结构变化情况与全市的人口结构基本上处于同步状态。据第五次人口普查资料表明，65岁以上人口比例除一普没有统计外，二普（1964年）时为3.98％；三普（1982年）时为5.16％，四普（1990年）时为6.16％，五普（2000年）时为7.39％，人口结构呈现逐步老化状态。到2002年末，全市农业人口中男性满60周岁以上的有67.55万人，占农业人口的11.24％；女性满55周岁以上的有78.02万人，占农业人口的12.98％。两者合计共有145.57万人，占农业人口的24.23％。若按此比例计算，目前市区失土农民中已有7.7万人达到退休以上年龄。 二、失土农民面临的困难和问题 土地是农民最基本的生产资料和生活保障，一旦失去，无论是其生产、生活，还是今后的发展，都将面临严峻的考验。从我市的现状来看，失土农民面临的主要困难和问题具体体现在以下四个方面： （一）就业问题难解决。我市对被征地农民主要采取货币安置的方式，即农民在土地被征用后自寻门路解决就业问题。但失土农民与城镇失业人员相比，就业更为困难，原因有四：一是失土农民的自身条件、文化素质、职业技能等方面明显不如城镇失业人员，在寻找工作中处于劣势；二是农村社会本身就业岗位不多，难以消化、容纳失土农民；三是失土农民缺乏就业信息，就业机会不多；四是失土农民对收入期望值过高，不愿从事一般的体力劳动。目前，我市失土农民中，小部分有一技之长的自己当老板，或经商做生意，而大部分无一技之长的宁愿在家闲着，也不愿出去做工，后一种情况尤为突出。2003年市场上劳动力奇缺，许多企业招不到工人，而大量失土农民却不愿到企业打工，还要求政府解决就业问题，这显然是不正常的。因此，对就业难的问题，必须进行全面、深入的分析，提出有针对性的解决措施，提高就业率。 （二）经济收入难提高。据统计，我市2002年农民人均纯收入为5091元，比上年增加8.7％，而2002年全市城镇居民人均收入为13645元，比上年增加10.5％。两者比较收入相差8554元，增长率相差1.8个百分点。显然城镇居民人均收入大大高于农民人均收入，且差距仍在继续扩大。目前，按生活状况与经济收入可以把失土农民划分为三类：第一类是已经从事二、三产业，有稳定收入的，大约占20％左右，这部分人的经济收入和失土并无多大关系；第二类是原来从事农业生产的同时也做做小生意、打打短工的，大约占50％，这部分人的经济收入主要受市场影响，一旦没有其他收入，生活问题就难以解决；第三类是基本依靠农业而生活的，大约占30％，这部分人中绝大多数是年老体弱、文化程度低的，他们失去了土地也就失去了经济来源，征地后只能寅吃卯粮，花完了劳力安置费，几乎就陷入了贫困之中。 （三）医疗就学难应对。当前，对失土农民而言，生活支出中最重的负担是教育费用和医疗费用。以上大学为例，每个大学生包括学费在内平均一年至少需支出一万元以上，这对于我市农民人均年收入仅5091元的水平而言，是一笔相当大的负担，许多失土农民不堪重负。特别是医疗费用，近年来居高不下。从市卫生局公布的我市部分医院医疗费用情况看，每门诊人次费用最低为83.98元，最高为272.61元，平均为145.22元；人均住院费用最低为2466.05元，最高为14661.25元，平均为7050元。现在患感冒都需花费上百元的医药费，甚至高达三、四百元，几乎相当于一个农民一个月的全部生活费用。许多失土农民反映，土地征用后日常生活开支还不太担心，最怕的就是生病。一旦生了重病大病，被巨额的医疗费用压得喘不过气来。病治好了难还债，治不好给家人留下一屁股债，实在令人担心。
