我国拥有庞大的国有资产，据财政部材料表明，截至2000年底，我国国有资产总量共计98859.2亿元，高于同年国内生产总值。其中，经营性国有资产总量为68612.6亿元，占69.4％；非经营性国有资产总量为30246.6亿元，占30.6％。然而面对如此规模巨大的国有资产，我国的国有资产管理体制长期以来却显得有些力不从心，尽管我们从来没有停止过对我国国有资产管理的探索和研究，也取得了大量的具有战略意义的改革成果，但同时我们也发现了诸多新的问题。当前，国有资产管理体制改革滞后于国有企业改革的弊端越来越明显地表现出来。因此，改革现有的国有资产管理体制，是深化国有企业改革迫切需要解决的重大问题，是探索国有制有效实现形式的重要方面，也是十五大以后遗留下来的一直没有得到有效解决的疑难问题。十六大报告指出：“在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”从这个表述之中我们不难看出，以分级所有为趋势的国有资产管理模式已经在我国正式地登上了历史舞台，这实际上意味着建国以来一直实行的国有资产“国家统一所有，地方分级管理”的模式已经走到了尽头。按照十六大报告的这个思想，今后地方政府将享有完整的出资人权益，将对其占有的国有资产真正行使产权职能，即“国家所有，分级行使产权”。 一、从“分级管理”到“分级所有” 我国目前的国有资产所有制形式是“中央所有，分级管理”。这种所有制形式将所有权与管理权人为地割裂为两个部分，产生了很多问题，我国原有的国有资产管理体制在此基础上也暴露出了诸多的弊端，这在本文的第二部分将有详细分析。 而部分学者近年来呼吁的“分级所有”指的是地方的国有企业完全和彻底地属当地政府所有，地方政府拥有对该企业的全部所有者权益。“分级所有”的思想认为，中国是一个大国，必须承认地方利益的存在。目前中国财政体制事实上已是分级体制，应实现财权、事权、产权的有效统一。一级事权需要一级财权来做保证，而一级财权的形成又必须拥有一级清晰的产权。没有产权，财权只是无源之水。还有学者指出，经过十几年的体制改革，国有资产实际上已经基本形成分级所有的格局，国有企业的中央所有和地方所有并存已是一个事实，实行国有资产的分级所有只是对这一既成事实的法律化，阻力小，改革容易进行；相反，若实行统一所有，必将打破现有的利益格局，阻力大，改革的难度要大得多。中国改革成功的一条重要经验就是承认既得利益，这对国有资产管理体制改革仍然适用。 因此，相对于“中央所有、分级管理”的模式而言，国有资产分级所有具有如下几个方面的优点：第一，它可以改变国有资产所有权的割裂状态，有助于实现责、权、利关系的对等，从而大大提高其运营效率；第二，通过分级所有地方政府可以获得一部分国有资产的完整所有权，有利于调动它们的积极性，因地制宜地进行国有资产的经营和管理，中国这么大，国有资产如此之多，没有地方的积极性是很难将国有资产管理好的；第三，如果实行分级所有体制，则可以固化各级政府的利益格局，保护地方政府的所有者权益。而过去的机制容易导致地方政府的短期化行为或投机行为，即有的地方政府担心中央收权而加速出售国有企业以谋取自身的利益，或者把下级政府的好企业收上来，把本级政府的差企业放下去，这种行为大大挫伤了地方发展经济的积极性；第四，国有资产分级所有有助于明晰产权，塑造市场多元产权主体。在中央政府一家所有的模式下，中央政府经常对国有资产的管理权限进行无偿划拨，这直接造成了对产权的侵害和不尊重，也造成了国有资产所有者缺位和吃“大锅饭”的状况，国有资产分级所有有望解决这种状况；第五，实行分级所有可以节约监督成本，简化体制设计，因为实行分级所有后中央只管中央的国有资产，地方公有资产由地方自己管理，管理体制设计要容易得多。 然而，也有观点认为实行“分级所有”存在政治风险，即在没有梳理好有关的经济和法律关系，以及分级财政体制尚未健全的情况下，有可能带来国体的变化或政治体制的变化。 因此，“分级管理”作为主流观点，在现实中居于主导地位，而“分级所有”近年来也时有主张，诸多学者提出了要逐步变“分级管理”为“分级所有”的看法。 而最后的结果正是十六大报告提出的“国家所有，中央政府和地方分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益”。这种有别于分级管理和分级所有的提法，可谓第三种提法，即“分级行使产权”。“分级行使产权”实际上是主张将终极所有权和出资人产权的概念分离，强调国家对所有中央和地方的国有资产拥有终极所有权，而报告中提出的分级履行出资人职责只是行使出资人产权，并非行使终极所有权。因此“分级行使产权”较之真正的“分级所有”仅有一点差别，即中央政府保留了国有资产的终极所有权。 二、基于“分级管理”的国有资产管理体制存在的主要问题 开始于1979年的国有企业改革对传统的国有资产管理体制提出了挑战。为了配合国有企业改革的深入进行，党和政府先后对国有资产管理体制进行了一系列的调整，我国国有资产管理体制自1988年开始发生了重大的变化。1988年以后，面对日渐增多的企业合资等现状，为解决国有资产管理混乱等问题我国成立了国有资产管理局。
