一、目前国库监管工作存在的突出问题 （一）违规开设“税款过渡户”的情况屡禁不止 “税款过渡户”是征收机关为了控制税款征收、上缴进度，违规在商业银行、信用社开立的账户。人民银行、财政部、国家税务局对此问题三令五申予以禁止，但是由于税务部门的税收任务是经层层签订目标考核责任书来保证的，因此征收机关开设“税款过渡户”的动机强烈。其次是对税款过渡户管理的资格上，国库也受到了文件的制约。按照《清理预算收入过渡账户的通知》（银发[1998]454号）文件的规定：过渡账户设立由财政部门批准。加之商业银行迫于存款任务考核和税务部门的双重压力，对征收机关开设过渡户的问题也多是采取纵容的态度。以上多种因素的共同作用，使得国库对征收机关违规开设“税款过渡户”的管理力不从心。 （二）国库监管“后劲不足”且缺乏“认同感” 从现实层面上看，由于中央税收与地方税收存在非常复杂的利益格局，税务部门的税收任务是经层层签订目标考核责任书来保证的，人为调节入库进度成为完成税收收入计划的主要形式。因此，税务部门不愿意人民银行的监管对这样利益格局的调整形成阻碍。另一方面，事权和财权的划分上，地方各级政府间也存在复杂的关系，财政部门也不愿意人民银行的监管对预算支拨、退库等“指手划脚”。然而多年来的实践证明，国库的“闸门”作用在堵住误拨、错拨，违规拨款、退库等方面，又是非常重要的。另一方面，由于没有财政、税务等部门的支持国库，监管缺乏“认同感”，制定的监管规则难以操作。 （三）政策法规滞后，制约国库监管的实施 1.政策法规建设滞后，监管工作缺乏依据。如在收入退库方面，随着财政、税务体制改革的不断变化，《实施细则》在实际工作中已不适合经济发展和体制改革的需要，主要表现在：国营企业计划亏损补贴退库已安排得越来越少，改变企业隶属关系办理财务结算退库也几乎没有。取而代之的是出口产品退库、先征后退、减免退库等退库项目，而这些退库项目在《实施细则》中根本未明确指出。 2.审批手续不明确，严重影响退库的操作性。《国库会计管理规定（试行）》中要求“各级国库在办理退库时，必须有依据。有关财政或征收机关必须向国库提供退库的相关文件依据和一联退库申请书原件作为国库审核、办理退库的原始依据”。在实际退库工作中，基层国库部门在把握上存在三个难题：一是在办理先征后退、出口产品退库时征收机关能提供文件依据，但在办理技术性差错退库、超交多交退库、汇算清缴退库时征收机关多以说明、便函代替文件依据；二是退库依据种类繁多，涉及国税、地税、财政、海关部门出具的文件，这些文件的真实性特别是时效性国库部门很难检验。征收机关向基层国库部门出具90年代甚至是80年代文件，要求办理退库，但这些文件是否过时作废，是否还具有法律效力，基层国库部门难以把握；三是授权的规定难以界定。按《管理规定》第四十九条规定：未经财政部门授权的机构，要求国库办理中央预算收入、中央与地方共享收入退库的，国库一律不予办理退库。但在实际工作中，这些规定在执行上却存在较大的难度，国库部门无法了解每笔退库税务部门是否经财政部门授权，下级退税机构也无法每笔都提供上级财政部门的授权批文。 （四）多头管理代理银行，形成管理主体间主次难分，管理内容脱节 现行的《财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》中规定：由财政选择和撤销代理银行，人民银行监督代理银行代理财政性资金支付的有关业务。理论上讲，有效的国库监管应是“过程”和“结果”的统一，“准入、行为、退出”三者相互联动。而实际操作上是财政部门负责准入和退出，人民银行负责行为管理，没有做到监管“过程”和“结果”的统一，造成多头管理代理银行，其结果是监管主体主次难分、互相抵触，加大了监管成本。 （五）对国债发行监管缺乏必要的手段 国债发行是央行的一项重要工作，但是多年以来，国债发行监管在法规上几乎是一遍空白。每年的国债发行文件无一例外强调国债发行要面向群众，不许预约销售；规定国债发行要使用的凭证和科目；要求各家商业银行向人民银行准确、及时上报发行数据等。一旦发生不面向群众发行国债、预约销售、不按规定使用凭证、上报的发行数据不真实等情况，人民银行如何处罚，没有一个明确的说法，严重制约了基层国库人员对国债发行的监管。 二、国库监管工作的定位 回顾国库监管制度的演进过程，分析当前国库监管中面临的突出问题，我们认为，国库监管工作定位应考虑“三个层面”和“两个约束”。 国库监管工作应考虑的三个层面：一是外求共同点。从公共资金的性质考察，公共资金的管理上应将使用权、监管权和所有权相分离。由于人民银行既不管公共资金的收集，又不管公共资金的使用，不受各方面的利益驱使，从性质上决定了人民银行在监管公共资金上独有的地位和作用。因此赋予人民银行监管职能，确保公共资金的安全，是管理好公共资金的内在要求；二是内求共鸣感。国库监管必须实行上下联动，且制定监管依据、规则、手段、条件等要充分考虑国库的可操作性。国库监管的政策、法规等必须及时跟进，适时完善，高度关注实际效果；三是深求认同感。国库监管的目的是防范国库资金风险。必要的部门间相互制约和监督其实质是对权力和行为的制衡，更有助于监督体系的良性循环，更好的聚财、用财、管财。 监管资源对国库监管的约束主要体现在以下两个方面：一是认识不足。二是国库机构设置不健全，人员配备不齐，监管职责难以履行。 我们认为，国库监管工作的定位：从宗旨上应有利于国库履行职责、权限；从目的上应有于国库健康发展和巩固国库地位；从方向上应注重实际效果。寓监管于服务之中，一手抓国库监管，一手抓国库服务，将国库监管由实质合法监管转向合规性（程序合法）监管。
