一、政府制度的经济本质是政府成本 任何制度都需要成本。一般而言，制度成本包括制度的设计成本、运行成本和监督成本。 政府的产生本质上出自社会对权威的需要。资源是有限的，而人的进化经历就决定了人必定要为获得有限资源而竞争。但人的理性计算的成本约束以及其他各种各样的交易费用，决定了人与人之间不可能完全通过自由交易来达到所有目的。交易中的所谓“搭便车”、“外部性”和“不确定性”，本质上都是交易成本问题。政府权威可以大大降低社会的交易成本。也就是说，人们之所以建立政府，其初衷就是为了降低社会交易成本。 因此，思想家们明确提出，在制订宪法时，首先必须考虑成立政府的目的何在？其次，什么是实现那些目的的最好而又最省的方法？“最好而又最省”，就是一个成本问题。 资产阶级的思想家、革命家们曾经猛烈地批判君主专制，热情地赞颂民主代议制。其批判和赞颂中，透射出浓烈的成本效益分析意识。民主制比君主制好，不仅在于其更人道，更符合人性，而且也在于它比君主制更有效率和效益，亦即更低成本。 一个社会之所以需要政府，就是因为政府的存在可以节约交易成本，即用成本较低的政府交易替代成本较高的市场交易、企业交易和社会交易。因此，政府制度的经济本质在于政府成本。 二、政府模式选择的经济本质是政府成本问题 关于政府模式的分析、讨论和选择是时下政府理论研究的热门话题。 学者专家们所津津乐道的在“重塑政府”中提出的种种新的政府模式，因视角的各不相同，而各有侧重，但无论是对哪种模式的分析评判，无论是对哪种模式的否定或推崇，其经济本质都是政府成本问题。 比如，关于“服务型政府”。现代政府实质上都应当通过提供充足优质的公共服务证明自己存在的价值和合法性。没有公共服务就没有现代政府。社会公众在要求政府服务优质的同时，关心和着眼的就是政府服务的成本。自上世纪70年代末开始，西方发达国家为克服不断增加的福利和直线增长的政府成本所带来的财政危机，服务型政府面临重大改革，社会对此的主流呼声是：“以更少的纳税获得更多更好的公共服务。”这呼声明确无误地要求服务型政府必须降低成本。现今西方发达国家普遍实行的公共服务市场化和公共服务绩效管理，就是为改善政府公共服务，降低公共服务的政府成本而采取的两项措施。 又比如，关于“均衡政府”。鉴于政府对市场的干预时而任意缩小时而又无限扩张，不断有人指出政府对市场的干预必须“有限”、“适度”、“谨慎”。如何做到“有限”、“适度”、“谨慎”？有人认为关键是政府干预与市场调节要形成均衡机制，也即政府要成为“均衡政府”。“均衡”当然是一种理想状态，但这种理想状态实际上很难达到甚至很难接近。就算是“均衡干预”，也还有个政府成本问题。政府干预市场有“经济”与“不经济”之分。当干预的净收益为负而且大于市场失灵造成的损失时，政府干预就是“不经济”的。但是，政府本身是一个有强制性的权威机构，政府在决策时由于缺乏竞争和比较，往往不考虑成本与收益比，可能会用巨大的干预成本换取较小的弥补市场缺陷的收益。这样，尽管在表面上看达到了均衡，实际是无效均衡。 再比如，关于“无限政府”与“有限政府”。无限政府也称“万能政府”、“全能政府”。新中国成立后，依照苏联模式建立起高度集中统一的、由中央计划机关通过指令性计划，对全社会经济活动进行行政性协调的政府管理与控制网络，被视为典型的“无限政府”、“万能政府”。现在对此持激烈批评意见的人很多。但若历史地、实事求是地分析问题，我们不能不承认，在一个极其贫穷落后的大国力图强国求生存，而又没有国防工业和重工业作基本支撑点时，采取高度集中统一和带有非经济强制手段的计划经济管理模式，在一定时期内有其必然性，甚至可以说在当时是最好的选择，也是在当时情况下综合成本最低的选择。事实上这种体制也发挥了重要的积极作用：在短暂时间内，政府集中了必要的人力、物力、财力，实现了国家经济的恢复和发展，初步建成了以重工业为中心的国民经济体系。但在建立起工业基础后，当经济规模扩大、经济结构复杂、发展目标多元化、技术更新加快、人民需要加强及多样化向政府提出进一步要求时，这种以高度集中统一为特点，以直接的指令性计划为手段的管理模式，便日益露出它的弊端。其中最主要的弊端就是随着情况的变化，这种体制已变成低效率、高成本体制。在市场经济条件下，无所不为的“全能”、“万能”、“无限”的政府模式显然已不合时宜，政府由“无限”转向“有限”是与时俱进大势所趋。必须强调指出的是，时代、社会和公众批评乃至抛弃“无限政府”而倾向于“有限政府”，这种选择，其经济本质是政府成本问题。 还比如，关于“治理”和“善治”。这是上世纪90年代之后提出的区别于“政府”和“善政”的两个概念。全球治理委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球性伙伴关系》的研究报告，对“治理”作了如下定义：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。西方的政治学家和管理学家之所以提出“治理”概念，最直接的原因是他们看到社会资源配置中既有市场的失效或“失灵”，又有政府的失效和“失灵”，仅仅运用市场手段，或者仅仅依靠国家计划、政府命令等手段，都无法达到资源配置的帕雷托最优。而“治理”的机制可以弥补政府和市场在调控和协调过程中的某些不足。但此后的实践证明，“治理”也非万能，治理机制也存在失效和“失灵”。失效和“失灵”的经济本质就是低效率而高成本。为了克服治理的高成本，有人又提出“善治”理论。概括地说，“善治”的本质特征在于政府与公民对公共生活的合作管理；“善治”就是使公共利益最大化的公共管理过程。而追求“公共利益最大化”，换句话，就是追求成本最小化。“善治”强调五个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。其中的“有效”有两方面的基本意义：一是管理机构合理，管理秩序科学，管理活动灵活；二是最大限度地降低管理成本。因此，“善治”与高成本格格不入，低成本管理才可能是“善治”，其经济本质仍然是个成本问题。
