人们对成本问题的研究始于管理学，追求效率的内在动机促使企业关注成本，但对于政府行政组织而言，能否提供令公众满意的公共服务和公共产品始终是组织追求的主要目标。由于资金人力等并不是政府行政的稀缺资源，政府行为往往“只算政治帐而不算经济帐”，相对于其它行政问题而言，行政成本尚未引起人们的充分重视。当行政成本管理松懈而引发政府机构臃肿，人浮于事，讲排场、高消费、铺张浪费等普遍现象时，给社会带来的不仅是不堪重负的财政开支，而且还严重损害了政府形象，降低了公众的信任度，所造成的一系列后果是人们始料未及的，关注行政成本问题已经成为深化政府行政体制改革的新的切入点。 一、行政成本之概念分析 所谓成本，就是为了获取某种收益而付出的代价，既包括资金、设备等有形资本的投入，也包括人力、技术等无形资产的投入。顾名思义，行政成本是指国家行政机关为履行行政职责而在行政管理过程中投入的人力、物力和财力资源。 与企业成本所不同的是，政府组织与管理社会的职能不仅奠定了行政成本产生的客观基础，而且也明确了有别于企业成本的开支来源，即国家财政收入。恩格斯曾在《家庭、私有制和国家的起源》一书中指出，国家在经济上的一个重要特征就是向国民收税，以维持其庞大的国家机器的运转。正是由于政府公共权力的绝对排他性、公共服务的天然垄断性使得政府行政过程中享有了免除竞争的客观现实性，因而缺少了成本管理的动力。但泰罗科学管理理论的兴起仍然对行政学的发展产生了深远影响。早期对行政成本的认识基本效仿了企业成本管理的理论，往往基于节约节省的理念。二十世纪二、三十年代，美国行政学界出现的“效率学派”，就把“节约”和“效率”规定为政府行政的最高价值目标，强调降低成本，减少支出。 传统的行政成本观念与当时政府职能的单一化相辅相成，既然“守夜人”政府以管的越少越好为评判标准，那么，政府及其官吏的维持运转经费也必然是越少越好，因为缩减开支乃至避免某些费用的发生等成本控制方式可以在一定程度上达到抑制政府权力和职能扩张的目的。但事实的情况并非如此，政府职能与行政成本高低之间还未像人们预期的那样形成明显的内在关联，政府消费始终居高不下。尤其是随着政府职能的不断扩张，行政成本以几何系数递增，这一方面是由职能增加而导致的正常成本的扩充，另一方面，也不排除讲排场、图享受、彼此攀比等难以避免的官场病所造成的政府隐性成本耗费。正如谬勒所言：“当提供可度量的产出时，政府官僚机构要比私人企业花费更高的单位成本。”[1]其根源在于政府行政体制缺乏降低成本的利益驱动，当然，政府成本管理、监督以及评价标准的模糊性复杂性也增加了成本管理的难度。因此，探求行政成本问题的解决方案不能局限于行政体制、制度规则等单个对象，必须从整体上进行把握。 从本质上讲，行政成本管理的意义就在于社会资源的节约和行政效能的提高，即通过政府有组织的活动调节企业行为和公众行为，由此带来社会总成本的降低，进而实现公共利益的最大化。但如果仅仅把成本问题看成简单的经费节省，并完全照章行事，则势必会带来政府行政效益的降低。因为政府行为毕竟需要一定量的投入产出，成本只有与政府的整体行政效益相结合，才能真正达到帕累托最优，也就是说，要从政府投人——产出的对比来分析政府适当追加成本投入的必要性合理性，即努力以尽可能少的行政成本付出来创造尽可能多的公共服务。在此过程中，信息技术对于现代政府成本管理的最优化起着举足轻重的作用。 二、信息技术与行政成本之关系分析 行政成本是由政府的实际消费水平决定的，而政府的消费情况则不仅取决于政府的规模、业务流程以及职能任务等固定因素，而且还受制于政府公务人员的素质、现代信息技术的实际运用情况等动态因素的影响。虽然作为工具性要件，以往的技术因素对降低行政成本的作用并不彰显，但信息技术的特殊性就在于它既能够通过技术的进步推动政府行政改革的进程，也能够直接作用于政府现有组织结构、消费结构，影响和改变行政成本结构特别是现代政府的重要力量，进而推动政府行政改革的进程。 办公自动化系统、互联网等多种现代信息技术手段系统在政府行政系统内的广泛推广和应用，对行政成本变化影响的深刻性和渗透性是其他技术所无法替代的，简要地讲，信息技术利用后所带来的行政成本差异主要表现在以下几个方面： （一）信息技术对行政成本结构的影响 信息技术的利用不是免费的，它既需要花费巨额的资金进行政府采购，也需要增加行政人员技术培训等学习成本负担以及政府办公涉密等项目的研发开支，信息技术的广泛利用在相应降低其它成本开支比例的同时，也带来了行政成本要素权重的改变。 （二）信息技术对政府组织变革成本的影响 一方面，信息技术的应用，需要政府组织结构做相应调整和改变，才能最大限度地发挥信息技术本身所应有的效益。由于信息技术的支持，政府得以改变传统的工作方式，遵循信息流动规律以全新的集成式办公业务流程组织行政管理活动，这就必然会简化部分中间环节，减少岗位、部门间的信息传递，从而节约组织费用；另一方面，信息技术也会导致组织的分权化，因为各类信息系统都具有信息提炼加工功能，从而使大批行政人员从文山会海等信息搜寻加工工作中解脱出来，减少了政府信息获取的投入，实现了信息的共享，并将注意力真正集中在公众需求的满足方面，使有限的行政成本发挥其应有的成本效益。目前，政府的组织结构在很大程度上决定了信息系统的结构，而信息系统结构的完善又反过来推动政府组织的精简和职能的转变。
