公共行政是近代社会的产物，它自身发展的目标、追求就是民主化，这样才能实现它与传统社会的行政管理区分开来，才能改变权力运行的主观随意性，才能在无数相互矛盾着的利益追求之间主持公正和维护公共利益不受侵犯。 一、公共行政的民主化是社会主义市场经济发展的内在要求 公共行政中的“公共”特指与私人行政相区别，其主体主要是公共部门或公共服务机构，它强调的是行政所负的社会责任和义务，以及公众的参与性。公共行政即国家行政组织在宪法和有关法律的规定范围内对国家和社会公共事务的管理活动，它属于国家上层建筑范畴，是以经济体制为基础的国家管理模式，行政心理、行政文化和行政行为都是这种国家管理模式的折射。传统计划经济体制模式以“一大二公”的公有制作为基础，以国家计划作为资源配置的主要手段，强调国家对社会生产和经济生活的直接控制。在这种经济结构和社会结构形式下，公民个人、社会团体、政府自身的生产、分配、交换和消费的整个过程，都由政府部门来加以统筹安排。公民和社会失去自身独立行为的领域，只剩下消极接受、分配的义务。同时，政府不得不发展从中央到地方一套组织结构以管理社会生活的几乎所有领域。再有，我国传统行政文化的一个重要方面是“官本位”，为官高人一等，官往往被看作是道德和智慧的化身。在这种行政文化背景下，行政是以政府行政人员为代表的专属权，普通公民不可能真正参与行政活动，更不可能真正影响行政体系的构成、行政规则和行政决策过程。 随着市场经济的发展完善，经济结构和社会结构逐渐由领域合一转向领域分离，从而深刻影响着当代中国公共行政的管理体制、职能模式和权力结构，以及更深层次的行政心理和行政思想。 首先，处在转型期的行政体制，由于新旧体制的摩擦与冲突，社会阶层利益分化、价值取向多元化等因素，使政府的行政管理模式、运行方式等深层的问题日益暴露。 一是在现阶段旧的权力框架还未根本打破，新的权力框架正在逐步建立，还有待完善和认同，法律、公民权利还不能有效的发挥其对公共权力运行的制约和监督作用。不受制约的部分公共权力受本能扩张冲动和利益的驱使，促使一些政府部门利用职权，对市场进行非理性干预和分割，谋取集团利益和部门利益，也为权力的“寻租活动”提供了条件，使“官员”的腐败现象越演越烈。 二是决策的随意性和“暗箱”操作。一方面由于行政权力缺乏有利几制约机制行政决策程序缺少透明度，缺乏民主和科学性，“长官意志”“主观决策”随处可见，旧的思维方式和决策模式很难适应决策环境变化的要求。另一方面，现行体制未能为公民参与行政活动和行政决策提供确实有效的制度上的保障，也来形成行政决策的约束机制和决策最终责任的追究机制，公民缺乏应有的对行政结果进行评判和检测的权利。 三是我国市场经济尚未达到成熟阶段，现行的政治体制和政策还是推动经济发展和社会进步的主要动力。但由于新旧体制的变迁和过渡，政府很难迅速地适应社会变化和公民的政治要求，缺乏调节各种利益要求的社会机制，使得政府成为社会矛盾的焦点。政府的管理水平和服务能力与公民不断增长的民主参与意识以及丰富的行政需求之间形成了较大的反差，甚至造成激烈的矛盾和冲突。公民对政府的不满情绪和不信任感有一定的增长，表现为政治参与过度（如集体上访等大量群众性事件的发生）和政治参与冷漠两种极端形式。 四是市场经济的发展使社会结构开始呈现出利益多元化，形成各种各样的利益集团。利益集团为维护自己的利益，必然要介入行政过程，向政府表达自己的要求。现代社会的特征之一是利益集团众多，社会经济越是发达，利益集团发展就越快，对政治的参与就越是广泛。现实利益表达机制滞后于现代社会发展的要求，政治参与渠道不畅和单一势必造成社会不稳定因素的增加。 其次，是现代观念的产生。市场经济不仅是一种经济运行模式，同时也是一种文化变迁过程，它孕育出的是自由、平等、竞争等社会普遍认同的价值观念，必然对传统的“官本位”文化，“臣民文化”、依附人格形成强劲冲击，其结果是行政文化必须全面革新。“官”念日益淡化，神圣的权威和全能的政府形象在大众的心目中日益世俗化。广大民众的臣民心态向以独立人格为基础的公民心态的转化，随着公民独立自主意识的增强，必然要求政治参与，以此来维护自己的权利和地位。政府如何满足公民的政治要求，如何为社会服务等问题就提上日程。 再次，经济结构和社会结构的领域分离的结果是市民社会的壮大，形成对政府的相对独立的制约力量，政府职能发生根本转变，从全面行政干预转而对经济和社会进行宏观调控。国家和政府的收缩，为具有相对独立性质的市民社会的成长创造了条件。在市场机制的作用和政府的行政推动下，社会经济组织和公民的力量不断壮大，形成具有相对独立自治地位的力量，制约着政府的行为。虽然政府相对于公民而言，仍具有相当强大的权威性与支配性，但在强大的市民社会力量制约下，不能不开始对公民的价值期待给予应有的尊重和理解。 上述种种变化和问题表明，我国政治和行政运行机制的缺陷，使大量的行政行为与市场经济运行规律相悖。很大程度上削弱了行政能力，损害了政府权威，影响了政府形象。社会主义市场经济客观上需要政府建立一种有序可控、协调开放和稳定的管理机制，积极回应社会的要求，来减少冲突，消除矛盾，反映民意，增强行政运行的透明度，提高公民政治参与度和监督能力，并从法律上加以确定，保证这种机制规范有效。公共行政的民主化正是适应这个要求而产生的。
