我国农村投融资体制的问题与对策

      加大对农村的投资力度是促进农村发展、实现十六大提出全面建设小康社会目标的重要举措。为此，本届政府出台了一系列推动农村基础设施、公共事业投入以及农村金融发展的政策措施。在市场经济条件下，这些政策能否真正发挥效力有赖于农村投融资体制的进一步健全与完善。因此，在采取有效措施促进农村投入增长的同时，积极推动农村投融资体制的改革与发展至关重要。

      本研究以全国11个省100个县的实证调查（注：根据研究需要，调查覆盖了东部、中部和西部地区的11个省100个县，其中东都调查范围包括辽宁省、河北省、山东省、江苏省、广东省和广西省共50个县，中部地区包括河南省和江西省共30个县，西部地区包括甘肃省、青海省和贵州省共20个县。）为基础，着重分析农村投融资体系的主导力量——财政和金融体系中存在的主要问题，据此提出以市场化为取向、以财政为支撑、以政策性金融为支点再造农村投融资体系的政策建议。

      一、国家财政支农能力呈弱化趋势

      财政支农是国际通行的做法，是发挥政府职能提高农业与农村发展水平的重要手段。改革开放以来，我国政府涉农财政投入稳定增长，对促进农业与农村经济发展发挥了不可替代的作用。但是，由于我国财政支农投资以计划手段、直接的项目投资为主，致使财政支农资金有效投入不足、财政资金使用效率低下，直接制约了国家财政对农业与农村的支持能力。

      （一）财政支农有效投入不足

      改革开放以来，我国对农村的财政支出稳步增加（见表1），据调查，1984年到2002年期间，我国县级财政支出的年均增长速度超过14％，到2002年已经达到人均财政支出511元/人。与农业与农村关系更为密切的乡镇财政支出和农业项目财政投资，在18年间分别以年均14.10％和10.45％的速度增长，到2002年分别达到人均143元和27元。

      表1 1984年—2002年百县财政支出基本情况

      

      但是，从整个财政支出体系看，涉农财政投入力度明显不足（见表2），1984年到2002年期间，我国财政支出年均增长15％以上，而所调查的百县同期财政支出年均增长为14.56％，特别是1994年以来，全国财政支出的平均增速超过了18％，而同期百县的财政支出年均增速为15.77％，低于前者2.23个百分点以上。

      表2 不同时期百县涉农财政投资力度变动趋势

      

      而且，有效的财政支农投入不足。2002年直接用于农业项目支出的只有人均26.9元/人，仅占县级财政支出的5.26％；虽然对乡镇的财政支出可以占到涉农财政支出的28％，但是其中近80％的财政支出主要被用作行政和教育费用支出，用于发展的投入仅占20％。就2002年的情况而言，真正能够发挥财政支农效果的投入仅占县级财政投资的10％左右，人均50元的水平。这说明对农业的财政有效投入不足，导致每年对农村基础设施的改造只能是小修小补，不能从根本上改善农村基础设施等发展性资源脆弱的状况。从有效财政支农投资力度看（如图1所示），1984年—2000年的财政支农有效投入在县级财政支出甲的比重总体呈下降态势，反映出直接的财政支农力度在不断下降。一方面，财政支农资金占财政总支出的比重的逐年下降，特别是财政资金中直接用于农业生产的支出比重持续下降。另一方面，财政支农资金中用于农业行政事业费支出的比重的不断上升，直接造成的后果是有效的直接农业投入资金严重不足。

      

      图1 百县财政支出中用于农业支出的占比示意图

      （二）财政资金使用效率不高

      1994年到2002年的8年间，百县财政支出的年均增长达15.77％，其中直接对农业项目支出的年均增长为12.98％，而同期百县农业产值的年均增长率仅为6.98％，远远小于财政支农资金的增长速度；同样，从2000年到2002年的3年间，百县对农业的财政投资总额增加了1.42倍，但农业产值仅增加1.12倍，表明财政支出对于工农业生产总值，特别是农业产值变动的影响越来越小，从一个侧面可以反映出财政支农资金使用效率低（见表3）。

      表3 1984年以来百县财政支农资金的发放变化

      

      财政支农资金使用效率低主要来自两个方面原因，一是目前财政支农资金仍然沿袭“政出多门”的分散管理模式，不利于发挥农业投资规模效益，致使资金无法集中管理、统一使用、有效利用；二是由于缺乏专业金融部门的引导和监督，对农业项目投资存在财务软约束现象，导致对农业项目投入普遍缺乏科学的投资预算决策分析，并且造成大量的低效农业项目的投入，甚至形成了部分投入资金的完全损失。