新一轮粮食流通体制改革以粮食直接补贴为中心拉开了序幕。2002年安徽、吉林二省在三个县（市）进行了试点，2003年河南和湖北也有部分县（市）进行了“直补”试点。从农业部对四省的调查研究了解到，目前粮食补贴概括为“两种类型，四种方式”：一种是安徽和吉林与粮食交售数量不挂钩的直接补贴类型；在计算补贴水平方面，又分为按往年交售商品粮数量计算补贴和按计税田亩以及计税常产补贴两种方式。另一种是河南和湖北实行的与粮食交售数量挂钩的价差补贴类型，又分为河南的价内补贴和湖北的价外补贴两种方式。不管是哪种类型，基本上是“普惠制”补贴方式。粮食补贴目的不外乎确保粮食经济安全、帮助农民增收、促进农业结构调整。 第一步：补贴粮食主产区 现在有学者提出，粮食“直补”产区和销区一视同仁。从公平的角度来看，必须一视同仁，但是如果从效率的角度、从国家福利最大化的角度、从国家实施直接补贴的目的和约束条件来看，国家粮食直接补贴只能够补贴主产区。 优化农业经济结构的要求。“普惠制”式的粮食直接补贴政策使大家都活不好，既牺牲了效率，又牺牲了效益。相反，如果只对粮食土产区实施区域性补贴，没有比较优势的地区就难以维持，势必努力调整农业经济结构，寻找具有比较优势的经济作物种植。一般而言，没有比较优势的地区基本上具有经济作物的生产优势，只要没有比较优势地区的粮食不享受国家财政补贴，这些地区势必进行战略性结构调整，最终能够实现补贴区和非补贴区的“双赢”。 提高粮食补贴效率和效果的要求。按照全国粮食常年产量4.5亿吨计算，每公斤补贴0.1元，需要450亿元，只占2001年“黄箱政策”允许补贴量的2％，占当年全国财政收入的2.6％。如果按照商品粮食补贴（30％的粮食商品率），只需要150亿元的补贴资金。从单项补贴来看，150亿元并不是太多。但是我们必须看到，国家对农业的支持保护还有很多项目，如农村的基础设施建设、农业科技研究和推广、耕地保护和改造等等，都需要政府支持，不能将政府用来支持农业方面的预算全面用来补贴农民。用证券市场的行话说，“鸡蛋不能全放在一个篮子中”，还有许多方面都需要国家支持保护。退一步讲，按“普惠制”对粮食补贴450亿元，粮食主产区农户能够增加多少收入呢？目前粮食主产区每户大约8亩地，按每亩500公斤（全国平均为300公斤），生产总量大约是4000公斤，每户能够增加400元，人平增收100元左右，亩平增收50元左右。这个估算数据也可以在试点地区得到验证。2002年，天长市通过财政部门直接向全市13.4万农户发放补贴资金2200万元，发放到户率100％，平均每个农民从“直补”中直接增加收入43.3元。在目前农民非农化就业和耕地其他农业用途的机会成本都很大的情况下，人平100元、亩平50元的增收额根本难以吸引农民种植粮食。与其让国家财政补贴资金“撒胡椒面”，有比较优势的地区“吃不好”，没有比较优势的地区“吃不饱”，不如将有限的资金集中补贴具有比较优势的粮食主产区，让主产区充分发挥比较优势，安安心心种植粮食。 按照“多数人补贴少数人”的原则也只能补贴主产区。从国际发展经验来看，一项农业补贴，只有在“多数人补贴少数人”时，才能够持久和具有承受能力。如果我国采取普惠制的补贴方式，则与这一发展规律相悖。目前算大账，全国有近8亿农民，4亿多城镇居民，粮食生产的农户占80％，即约有6.4亿粮食生产的相关人口。要4亿城镇居民和非粮食生产的1.6亿人（共5.6亿人）补贴6亿粮食生产者及相关人口，难以形成“多数补贴少数”的格局。鉴于目前这种状况，只有进行区域性补贴才能够真正在局部地区形成“多数人补贴少数人”。 也许有人会质疑，粮食补贴的首要目标是确保粮食经济安全，进行区域补贴能够确保粮食安全吗？笔者认为，在确保6个月的粮食储备和对外粮食贸易的条件下，粮食自给率可以适当低点。据厉为民等研究，在国内粮食储备为零时，对外进行贸易的国家粮食安全概率保证在94.1％的水平，而不进行贸易的国家只能达到82.8％的水平，如果国内储备量占常年产量的15％，前者的粮食安全概率可达98％，而后者只能达到92.23％。如果真正能够保证6个月的储备粮食，只调动粮食主产区农民种植粮食的积极性完全能够确保粮食安全。 第二步：补贴主产区的粮农和耕地 国家粮食直接补贴要补贴给粮食主产区，补贴给粮食主产区并不是主产区所有农户，所有耕地都享受粮食补贴，只有真正从事粮食生产的农户和耕地，才能够享受补贴。 主产区不种植粮食的农户不能享受补贴。安徽和吉林的直接补贴有种类型是“不与交售数量挂钩”的直接补贴，在计算补贴水平方面，又分为按往年交售商品粮数量计算补贴和按计税常产补贴两种方式。这种补贴方式用一句话概括，只要有耕地的农户就享受补贴，在这种制度下有可能享受补贴的农户根本不种植粮食。这种补贴方式和补贴对象的选择就与国家实施粮食直接补贴制度的初衷大相径庭了。前面已经分析过，国家实施粮食直接补贴是为了让粮食生产者获益，调动粮农的生产粮食积极性，确保国家粮食经济安全。但是如果按照安徽和吉林一些地方的补贴方式，就会使许多不种植粮食，甚至不从事农业生产的农户获得补贴。 主产区不种植粮食的耕地不能享受补贴。既然是粮食补贴，就要真正补贴给种植粮食的耕地。目前安徽和吉林的试点方案中还有一种方式，即按计税田亩补贴。按照这种方式补贴，位于粮食主产区的耕地，即使不种植粮食也能够直接获得财政补贴。虽然按计税田亩补贴比较简单，但是这也就会使部分农户钻政策的空子，难以实现粮食直接补贴制度设计的初衷。
