土地储备是一种简略的提法，它的完整的概念应是土地收购、土地整理和土地供应的全过程。土地收购是指通过征用集体土地、收回闲置土地、调整不合理配置用地和土地置换等行为取得土地使用权。土地整理是指通过统一规划、统一拆迁、统一配套和统一开发等方式对所收购土地进行的整理与包装。土地供应则是指根据社会发展、城市规划和供地计划而采取向社会公告、开展招商活动、建立土地招标拍卖制度等多种形式出让土地使用权。土地储备最早起源于1896年的荷兰。随后，瑞典、匈牙利、比利时、丹麦、芬兰、法国、英国、以色列、挪威、西班牙、德国、瑞士、加拿大、美国、澳大利亚、波多黎各等国家也相继实行了这个制度。当初这些国家都是利用土地银行来有效解决城市发展中遇到的问题。尤其在荷兰、瑞典等国家，大量储备土地的结果是创造了闻名的高品质都市环境。60年代的新加坡也曾借助于土地银行，大大加快了城市更新的步伐。在这些国家走向发达国家的成长过程中，土地银行使这些国家的大城市相继发展成为环境一流的国际城市。我国城市土地储备起步较晚，上海、深圳、杭州、青岛等城市在改革中率先运作。到2001年10月止，全国已有1002个市、县建立了土地收购储备制度。这项工作已成为城市政府调控土地市场、优化配置城市土地和保证国有土地资产保值增值的重要举措。由于土地储备机制是一项全新的机制，无论在理论上还是实践上还有一些值得探讨的问题。 一、我国城市土地储备制度中存在的问题 1、土地收购储备的法律依据不完善，缺乏法规支撑。土地收购储备工作在各个地方有不同的实施办法。上海进行土地收购储备工作，操作的依据是《上海市国有土地使用权收购、储备、出让试行办法》。杭州市也颁布了《杭州市土地储备实施办法》。现在看来，此《办法》力度显然不够。而新《土地管理法》对政府如何建立土地储备制度没有明确规定，只能从法律的有关章节中加以引用。因此，如何深刻理解我国现行有关土地管理的法律法规，充分认识土地收购储备的作用，提高土地储备的法律地位，建立起土地收购储备的法律体系，乃是土地收购储备制度能否得以健康发展的关键。 2、储备资金筹集困难。土地储备过程就是土地流转的过程，实际上是资金循环的过程。从一些城市土地储备的实践看，土地储备的运作资金主要是通过银行贷款解决，政府只在初期注入一笔资金作为运作资本金。而在储备开始阶段，城市政府不可能投入大量的储备启动资金，土地储备中心只有进入储备的土地，没有出让的土地，因而没有积累资金，储备初期缺乏资金是难免的。以后如果单单依靠银行贷款，不仅难于满足对资金的需求，而且可能随着银行利息增加而使收购土地的运作成本大幅度增加，甚至出现土地出让收益低于土地储备成本，入不敷出。因此如何完善资金配套政策，建立合理的资金筹措运作机制，也是开展土地储备亟需解决的问题。 3、土地储备的利益分配机制还需要进一步理顺和规范。在我国大多数城市中，政府往往将盘活原划拨给企业的存量土地的主动权交给企业，土地盘活所得大部分归企业或企业主管部门支配，政府只负责收取土地出让时的级差地租。在建立土地储备机制之前，是走企业自主型的土地人市交易模式。建立土地储备机制后，真正实现了由政府来垄断土地一级市场，由市场采确定土地开发单位，由市场来确定土地价格的举措，其核心问题是权力和利益的重新分配。因此，如何准确界定土地收益的构成，合理分配政府和原土地使用者之间的利益，是土地储备机制顺利开展必须解决的问题。 4、土地储备机制的有效运作缺乏相关部门的积极配合和支持。实施土地储备是一个综合性的系统工程。从横向来看，在整个运作过程中，必须得到规划、计划、建设、财政、土地等许多职能部门的支持和配合。在我国大部分城市中，规划与土地部门往往分设，计划、财政等部门更不在一个系统，一旦部门之间不能很好衔接，就会影响土地推出和资金运作。因此政府部门之间如何形成一个相互支持、协同运作的工作机制也是一个十分重要的问题。从纵向来看，市、区两级机构间尚未建立合理的工作关系，市土地储备中心缺乏土地来源。各区（县）虽相继成立了相应机构，然而职能性质不尽相同。真正定位于从事土地收购储备职能的机构，多数尚处于摸索起步阶段，缺乏运作的规范程序。随着土地的属地化管理进程，在行政区域内的土地都由区（县）政府控制，市土地储备中心缺乏相适应的土地来源，即使有了来源，往往还要经过区领导的同意才行，难度较大。因此，如何建立市、区两级土地储备机构间的合理的工作关系也非常重要。 5、土地征购补偿机制不合理。土地储备机构在征购土地时，需要对土地所有者、使用者、地上附着物占有者进行合理补偿。据不完全调查，许多土地储备机构在进行土地征购时存在补偿项目少、补偿标准低甚至造成被征地单位或个人生产和生活困难等问题，也有许多被征购单位漫天叫价。这种不公平的征购办法使土地储备机构在进行征购时阻力较大，其结果是延长了土地回收时间，增加了土地储备成本。 二、对策建议 1、制定土地储备制度的相关法律。目前全国各地都在大力推进土地收购储备制度，不少省市制订了相应的法规。土地资产价值巨大，土地储备具有操作复杂、专业性强，土地储备后果社会性重大，因此，其经营运作必须有专门的法律法规进行指导和规范。在法律中明确土地储备的组织架构、职能、作用、运作方式、征用补偿标准等内容，解决各相关部门深层次之间的矛盾，为土地收购储备工作建立法规保障，使之“有法可依，有章可循”。
