我国的社会转型，是一个由传统社会向现代社会转变，由计划经济向市场经济转变，由封闭文化向开放文化转变的进步过程。在这个转型过程中，新的行政价值观逐步形成，与此相联系，公共政策的目标取向也必然发生根本性的转变。 一、现代公共行政价值观的确立 公共行政是公共组织运用公共权力对社会公共事务进行的管理，目的在于维护社会公众利益。公共行政反映社会公众意志、利益和需求程度越高，社会公众与公共组织之间的配合就越密切，社会发展和进步就越快，社会文明程度就越高。公共行政不同于私人或个人以追求个体价值实现或企业利润为目的的管理，也不同于立法、司法机关、企业事业单位为解决内部日常事务而开展的管理以及非政治的、纯技术性的社会管理活动。因此，公共行政的基本功能是执行国家意志，协调公共利益和私人利益之间的矛盾。中国的改革是以市场化为取向的改革，打破了原有的均平化整体性利益格局，出现了利益观念多元化、利益单元个体化、社会利益结构分化的状况。产权关系变更产生了大批具有独立利益的法人实体.同时形成了所有者阶层、企业经营者阶层和劳动者阶层等具有不同利益的群体。利益多元化格局的形成带来了各利益主体之间的矛盾甚至冲突。在此情况下，公共行政价值观必然要体现出整合整个社会利益格局的新的能力和目标。因此，整合社会利益，服务于社会利益，服务于社会进步，就成为转型期公共行政新的价值观。具体地看，公共行政的价值观包含两方面的内容，即内在价值和外在价值。前者是作为公共行政主体的政府体制本身的要求，而后者来源于公共行政的过程及其最终目的。政府是公共行政的主体，是公共利益的代表和体现，其存在的目的应该是满足社会公共需要，实现公共利益。当政府突出其本位时，公共行政的价值取向就仅仅是突出了其内在的价值——以政府为本位，而其对公民的关注则处于次要地位。公共行政所依赖的公共权力来源于公众，即来源于人民。随着人类社会的发展和生产力的进步，整个社会的民主程度越来越高，这时，国家逐渐还权于社会，公共行政的价值取向也就会发生变化，对公民的价值关怀就会超越对政府自身的关注。 我国目前处于由传统社会向现代社会的转型时期，公共行政的价值取向必然会表现出一定的特殊性。从根本上讲，我国建立人民当家作主的国家制度后，人民群众成了社会的主体，同时又是权力的主体。社会主义制度从根本上实现了国家利益与社会利益的统一，政府的宗旨在于为全体人民服务，公共行政的价值取向也必须是以对人的关怀、对公民的权利、利益以及社会进步的关怀为主要依据。因此，在社会主义条件下，政府自身没有特殊的利益，政府的存在就是为了最大限度地实现整个社会的利益。所以在转型时期，在体制和管理方式的变化而不是根本制度变迁的时期，我国公共行政的价值取向仍然是以公民、社会为依归的。社会主义市场经济体制的逐步确立，在给经济生活注入活力的同时，也带来了整个社会领域的变革：市场取代了政府成为资源配置的基础性力量，企业成为市场中的自主经营、自负盈亏的法人实体，公众在市场竞争中强化了主体意识和权利意识。所有这些都反映了国家和社会关系上的变化，对社会、公民个体的关怀成为主流，公共行政就是为了服务于公民的利益和福利、服务于社会的进步。计划经济时期，政府对国家社会的管理采取的是指令性的方式，大到国民经济与社会发展的宏观管理，小到企业的人、财、物，产、供、销，直至公民个人的生活必需品的消费，无不纳入计划之内。政府在这种指令式的计划管理中，过于强调政府的利益，在实践中忽视了对社会和公民的利益的关注。在公共行政的价值取向上，过于强调政府体制本身的价值，即内在价值，而弱化了其最终意义上的价值追求，即对公众的权益和社会进步的关怀。 由于转型期社会主义市场经济远未成熟，民主法治的建设更有待努力，因此，基础设施、制度建构、宏观管理和调控、道德规范等各方面还需要一个强有力的政府体制，政府的这些职能仍需要加强。此时，公共行政的价值取向在某种程度上还要强调政府的取向，但这种强调只能是暂时的而不是永远的。随着市场经济的发展和社会文明程度的提高，公共行政的价值观必然要彻底转向以关注社会公共利益和公民个体利益为依据，服务于社会公众利益与整个社会进步。而这种新公共价值观的确立，也就必然决定着公共政策的目标取向要随之发生变化。 二、以达到效率目标的公平为核心的公共政策的目标取向 公共政策的制定与实施是公共行政的基本手段，其目标取向必然取决于公共行政价值观的确立。在公共行政“服务于社会利益，服务于社会进步”的价值观之下，公共政策的目标取向必然是在维护社会公正的前提下，以公平为核心，做到公平与效率的辩证统一。公平不是平均，而是公正原则在社会生活中的具体表现。公正问题是从物质生活资料的生产以及人们之间纵横交错的关系中产生的。在各种利益关系中，两种最基本的关系形式是交换关系和利益分配关系，与此相应的最基本的公正形式至少包括：交换公正、分配公正、规则公正、权利与义务公正等。市场经济是在公正的规则下的一种“竞争经济”，并由此形成新的利益格局，而这个新的利益格局是社会主义现阶段在利益分配关系上以能力、贡献与地位、收入成正比即真正的按劳分配形成的。因此，转型期公共政策的公平目标取向应是其题中之义。效率原则是现代公共行政的一项原则，它要求行政主体在公共政策行为的过程中，应当以经济、有效的方式，以尽可能少的“投入”，获取尽可能大的“功效”。同时，市场规则的导入，也使得政府公共政策在目标取向上也不可能放弃对效率的追求。而公平作为现代公共行政的基本价值目标，要求公共政策行为体现公平的结果，尽可能满足社会主体（公众）的公平要求，恰当地运用公平原则，统筹短期和长远利益、微观与宏观等因素，兼顾个人、集体、国家等不同主体的利益主张，平衡与之相关的利益冲突。只有这样，才能使公共政策带来良好的行政效应。这实际上意味着行政管理者（包括公共政策主体）不能是价值中立的，他们应当担负起实现社会公平的责任，把社会公平作为一种新的公共行政的基本原理，一种必须履行的职责和必须遵循的社会准则。同时社会公平这一社会准则本身又赋予了新的公共行政以新的使命，即它有责任改革那些在制度上、功能上、效果上妨碍社会公平的公共政策与影响实现社会公平目标的政府行政管理体制。
