过去的5年中，国有企业改革在很多方面取得了重要的进展和突破，同时也留下了许多有待进一步解决的难题。从1997年到2001年，国有企业的户数减少了33.6％，职工人数减少46.6％；资产报酬率提高43.5％；盈利额增加46.5％，亏损额减少35％。这些都在一定程度上反映了国有企业改革取得的进展。但与此同时，国有企业总数17.4万家中，仍然有16.4万家是中小企业，说明国有经济布局调整的过程只是刚刚开始。2001年，国有企业的平均资产报酬率尽管已经比前几年有所提高，但仍然只有3.3％，低于一年期贷款利率两个百分点；而注入国有企业的资源却有增无减，1997～2001年，国有企业在总数减少的情况下，资产总额仍增加了30.3％，负债总额增加了33.6％。 这种情况说明，从整个国民经济的资源配置效率的角度看，国有企业作为一个部门，对经济的稳定、快速增长，仍然有很大的负面影响。 随着党和国家领导层的新老交替并启动了国有资产管理体制改革，我国的国有企业改革正在进入一个新的阶段。为了加快国有企业改革并争取有进一步的突破，有必要反思和调整改革的目标和思路。 国企改革在一定程度上成为一场“扭亏增赢”运动 在20世纪80年代的改革中，一个占主导地位并得到广泛认同的改革目标是“搞好搞活国有企业”。其着眼点实际上是试图搞好搞活现有的几乎每一个国有企业，搞好搞活的具体标志是亏损减少和盈利增加。 1992年中共十四大以来，国有企业改革的目标发生了重大改变。但从所实施的政策来看，80年代形成的改革目标在政策制订中的影响远没有结束。90年代以来的很多改革政策，实际上仍然以“搞好搞活”、“扭亏增盈”为目标。其中最突出的例子，就是从1994开始实施的一系列“增资减债”的政策措施，和1998以后在“三年脱困”中实行的政策性“债转股”、贷款贴息等政策。 这些政策的实质都是通过增加当期或未来的国家财政负担，来降低国有企业的利息成本和其他融资成本，以达到增加其账面利润或减少账面亏损的目的。由于这些政策措施的实质是中央财政间接地（通过金融体系）或直接地向企业提供补贴，软化企业的预算约束，所以很自然地受到了企业、地方政府和其他代表企业利益的人们的普遍欢迎。很长时间以来，在很多地方，国有企业资产负债率降低了多少个百分点，亏损减少了多少，利润增加了多少，一直被认为是衡量国有企业改革成绩的重要指标。 国有企业改革当然应该致力于提高企业的效率，而不是为建立某种制度而建立某种制度。因此，以企业的业绩改善程度来衡量改革的成功程度似乎是天经地义的。但事情实际上并不如此简单，提高效率并不能简单等同于扭亏增盈。关键的问题是，企业的效率在多大程度上能从统计数字中反映出来？首先是国有企业利润数字的可信度如何。最近国家审计署对12家中央管理的大型国有企业审计的结果是，“企业做假账的现象比较普遍，特别是虚增利润的问题较为突出”，而且这种情况显然和“对企业领导人的业绩考核过多以收入、利润等指标”有直接关系。 即使不考虑做假账问题，统计数字与企业的实际效率也可以有很大差距。这是因为，在市场环境尚不健全、政府干预仍然相当广泛的情况下，国有企业的账面盈利和亏损是许多因素包括外部环境和政策因素综合作用的结果，企业的实际效率提高只是其中一个因素。例如，有些国有企业过去享受着政府的保护，处于垄断地位，现在由于必须面对来自国内外市场的其他企业的激烈竞争，盈利下降，亏损增加。这样的变化实质上是“水落石出”，暴露了这些企业长期被账面数字掩盖的低效率。有的国有企业至今仍然处于垄断地位，其高额利润中包含了很大一部分来自消费者的利益转移。 又如，几万亿元的银行不良贷款中，国有企业占了大部分。这些不良贷款的回收率现在只能达到20％左右。所损失的部分相当于国家财政通过银行体系对国有企业提供的一种补贴。如果把这部分损失作为国家经营国有企业的成本，国有企业作为一个整体的盈利状况势必与现在看到的数字大不相同。另一方面，在内部人控制比较严重的企业中，相当比例的实际利润以工资、奖金、福利和其他形式变成了管理人员和职工的额外收入，被计入了成本。 所以，虽然在理论上说改革的目标当然应该是提高企业的效率，但在实际操作中，如果对此作简单化的理解，过分强调账面盈亏数字的意义，甚至不惜容忍机制上的倒退，把国有企业账面盈利的增加和账面亏损的减少作为改革追求的目标，则很容易导致改革偏离制度建设和机制创新的轨道，演变为一场“扭亏增盈”运动。实际上，如果简单地从盈利和亏损的角度看问题，今天的国有企业盈利状况如果能回复到80年代的水平，改革就该算是大功告成了。以国有企业中亏损企业的亏损额和盈利企业的盈利额的比率来看，1988年以前这个比率从来没有超过10％，而90年代以后多数年份都在40％～70％之间，最高的1998年甚至达到过93.5％。 因此，在国有企业改革的新阶段，必须彻底放弃以国有企业账面盈亏为目标设计改革政策的做法，从改革、发展、稳定三者兼顾的原则出发，新阶段的国有企业改革目标应当明确为调整国有经济布局，建立重组退出机制，建立公司治理机制。 国有经济布局调整中的政府职责 环顾其他转轨经济国家中国有企业所有制转型的经历，有很多比较成功的经验，但更多的是代价昂贵的教训。其他转轨国家的经验表明，从所有制转型之后启动企业重组的成功程度看，在从国家手中接过控制权的各类主体中，一般的情况是，外部人优于内部人，集中持股的大股东优于分散持股的小股东，职工所有制不如传统国有制。这些虽然不一定完全适用于我国，但至少说明，国家退出后控制权由谁掌握至关重要。
