根据党的十六大和十六届二中全会精神，为从体制上、机制上理顺和加强对国资的监管，温家宝总理5月27日签发了第378号国务院令，正式公布了《企业国有资产监督管理暂行条例》（以下简称《条例》），以行政法规的形式，明确了国资监管机构的职责，确立了企业国资监管的一系列基本制度。这标志着国资监管体制改革取得了重大突破，对于深化国企改革和发展，调整国民经济整体布局，优化产业结构，适应加入WTO的需要，促进国资保值增值等，都具有十分重要的现实意义和历史意义。 一、《条例》的起草原则和基本框架 （一）起草原则 《条例》在起草过程中，主要把握了五项原则：一是按照十六大和十六届二中全会关于国资监管体制改革精神，明确国资监管体制的基本框架和企业国资监管的基本制度。二是落实本届政府机构改革方案的具体措施，这次政府机构改革的亮点之一就是撤销国企、国资的管理部门，将分散在政府各部门中履行国资出资人的职能由以前的“九龙治水”为独家监管，设立国务院国资委。从一定意义上讲，这个《条例》具有国务院国资委组织法的职能作用。三是依据《公司法》、《企业法》等法规，明确国资监管机构的出资人职责，即要保证出资人职责到位，又要切实保障企业经营自主权的落实。四是考虑到国资监管体制改革的经验还不成熟，本着“远近结合、精细得当”的原则，对一些经实践证明是对的、看得准的、又急需解决的问题，作了明确的规定；对一些需要进一步研究探索的问题，作了比较原则的规定；对一些还在讨论、看不准的问题，没作出规定，为今后试点、探索留下了空间和机会。五是灵活性的原则。这个《条例》是暂行的，具有原则性、起步性、探索性和过渡性的特点，以便实施一段时间后，再总结经验，形成共识后进行修改、补充和完善，为今后制定《国有资产法》等创造有利条件，积累有益经验。 （二）基本框架 《条例》共8章47条，由总则、分则、法律责任和附财四部分组成。总则为第一章共11条，主要阐述了立法宗旨、适用范围、所监管国资定义、国资监管体制、所出资企业定义、各级国资监管机构设置、监管原则和所出资企业权责等。分则为第二章至第六章共26条，是《条例》的主体，分别阐述了国资监管机构的职责，管人、管事、管资产和开展监督工作的各项规定，表述清晰、可操作性强。法律责任为第七章共4条，对国资监管机构、所出资企业及责任人、负责人违反本《条例》应承担的法律责任进行了明确规定。附则为第8章共6条，是对执行本《条例》相关问题的补充约定，并规定实施的日期等。上述基本框架，主要解决并回答了五个问题：一是为什么要制定本《条例》，回答改革的目标是要建立一个符合十六大精神、适应市场经济体制需要的国资监管新体制；二是本《条例》的精髓是什么，回答建立新的国资监管体制的核心是解决出资人到位问题；三是制定本《条例》的目的是什么，回答国资监管机构的必须权利、义务和责任相统一，履行好出资人职责；四是按照本《条例》怎样开展工作，回答如何将管资产和管人、管事相结合，真正当好国资的“老板”；五是执行本《条例》必须承担的法律责任，回答国资监管机构和所出资企业违反《条例》时，必须承担的法律责任。 二、《条例》的内容和特征 （一）主要内容 《条例》的主要内容可概括为“一二三三四五六工程”，即建立一套体系。就是从中央政府到省、市（地）两级地方政府设立国资监管机构，全国应设300个左右的国资监管机构（即1个国务院国资委，31个省自治区直辖市国资委、250个左右市（地）国资委），分别代表国务院和省、市（地）政府，监管除金融机构国资之外的所有经营性国资，这在我国政府建设和改革开放史上是一个伟大创举。明确两种角色。就是要明确政府在市场经济中充当“守夜人”角色，国资监管机构不具有政府的行政权力，只能是专司“出资人”角色。这种角色的重新界定，标志着由以前着重搞好国有经济、国企，转向以公有制为主体、多种所有制经济共同发展、着力把国民经济总量做大上来；由着眼于搞好一户户国企，转向抓大放小、从战略上调整国有经济布局，对国企实行战略性改组、使国有资本向国家必须控制的领域集中，政府重点关注关系国家经济命脉的关键少数上来；由以减税让利作为搞好国企的主要手段；转向为各种所有制企业创造市场环境、提供服务，为优势企业的发展壮大拓展无限市场空间，为失败企业退出市场开辟破产通道上来；由政府通过直接行政干预搞好国企，转向推进企业建立现代企业制度、完善法人治理结构，在市场竞争中实现国企的“物竞天择、适者生存”上来。实现三个分离、搞好三个转变。“三个分离”是：政府的社会公共管理职能与国资所有者监管职能分离；出资人所有权与企业法人财产权分离；国资监管职能与国资营运职能分离。“三个转变”是：从以前的实物监管向价值监管转变；从以前着重对国有资产监管向现在的国有资本监管转变；从以前的监管国企向监管国资的产权转变。由此真正实现政企分开、政资分开、所有权与经营权分开，真正做到放手让企业自主经营、强化对国有资本监督。做到四大创新。一是理论创新。《条例》将十六大确定的“国家所有、分级产权，政府分级履行出资人职责”的精神具体化，理论上实现了终极所有权与出资人所有权的分离，既解决了出资人到位问题，又避免了政治体制的风险，在理论上具有独创性，是对国际上产权理论的新突破、新发展；二是制度创新。制度建设具有根本性、全局性的保障作用，《条例》依据《公司法》，全面系统地建立和完善了企业国资监管制度，对所出资企业负责人监管、企业重大事项监管和企业国资监管等，做出了具体详细操作性强的规定，这是改革开放20多年来的第一次；三是体制创新。《条例》规定在国务院和省、市（地）政府设立国资监管机构，是第一次在政府组织管理机构上实现了所有者管理职能与社会公共管理职能的分开，国资监管机构的定位是代表政府履行出资人职责，是国家股的股东，这种体制上创新与上个世纪末成立的国资局在职能上有着质的区别，新的国资监管机构不会重走原国资局的老路；四是管理创新。长期以来，我国国企和国资一直存在条块分割、多头监管的问题，《条例》第一次明确规定管资产、管人和管事相结合，管资产是前提，只有实现管资产完全到位，才能实现产权管理到位，管人、管事是产权派生的职能；建立健全五项制度，《条例》规定在管资产、管人、管事过程中，主要是通过建立健全五项制度来实现监管目标：即建立健全选拔考核任免和激励约束制度，健全完善现代企业制度，制定实施企业分立、合并、破产、解散等常规制度，建立规范的授权经营和产权管理制度，强化完善国企监事会制度等，通过这些制度来规范国资监管机构和所出资企业的责权利，让他们各行其道、各司其职；各负其责。优化六大要素，这就是“权利、义务、责任，管资产、管人、管事”这六大要素。长期以来实行的计划经济体制，政府专业经济部门和政府综合部门分割出资人职责的监管模式，无法走出“一管就死、一死就叫、一叫就放、一放就乱、一乱就收”的怪圈，政府部门之间管资产的不管人、管人的不管事，管事的不管资产，有了利益谁都抢，出了问题谁都推。政府部门又当裁判员，又当运动员，造成规则失灵、赛场失序的混乱局面，企业没有一点自主权，只有躺在国家身上吃大锅饭，职工躺在企业身上吃大锅饭。现在，《条例》已明确规定，由国资监管机构统一行使出资人职责，将管资产和管人、管事相结合，国资监管机构和所出资企业的权利、义务、责任相统一，努力使宏观与微观相协调，改革与发展相结合，当前与长远相适应，目标与途径相衔接，建立既与市场经济接轨、又符合我国基本国情的国资有效监管新模式，一定能够从根本上搞好国企。
