反腐败既要靠民主，也要讲民主。所谓靠民主，就是反腐败虽然不搞群众运动，但必须依靠群众，这在党内外已经形成共识。所谓讲民主，就是反腐败要发扬民主，在民主与法制的轨道上运行，这一点虽已做了，但还远远不够，有的甚至在反腐败中自觉不自觉地忽视民主。反腐败如果没有广泛深入的民主，那就既有违反腐败的本来意义，也不可能提高效率和保证质量。因此，必须进一步扩大反腐败的民主眼界，健全反腐败的民主机制。 按照民主意愿部署反腐败工作 反腐败的工作部署必须反映群众意愿，建立在民主基础之上。否则，就不可能真正获得群众的拥护和支持，也就难以真正避免形式主义和走过场。 所谓反腐败的工作部署，就是对于反腐败反什么、怎么反、反到什么程度等问题的规定和布置。凡属腐败都必须反对，这是没有疑问的，但是反腐败只能一个阶段一个阶段地进行。这就有一个先反什么，后反什么的次序问题，亦即策略问题。不分先后，不讲主次，四面出击，八面开花，必然事倍功半，甚至无功而返。事实上，不同地方、不同层次、不同时期的群众对腐败现象各种表现的痛恨程度是不同的。这就表明，对于腐败现象，群众实际上有一个能否承受的问题。对于人们能够承受的某些腐败现象，固然也要反对，但并不一定要列入当前反腐败的工作部署；而对于那些群众无法承受的腐败问题，则必须作为当前的反腐败任务，采取坚决反对的态度。同样，采取什么方式反腐败以及反到何种程度，在不同的地方、不同的层次、不同的时期也会有不同要求，部署反腐败工作时也要注意从实际出发，做出恰当的规定和布置。 为着体现反腐败工作部署的民主意愿，有必要进一步注意以下几个问题：首先，从总体上看，各级的反腐败工作部署都要进行充分深入的调查研究和反复论证，力求工作重点和矛头指向是当前必须解决的腐败问题。这种调研应该广泛征求社会各界的意见，抓住共同点，并在形成方案做出正式部署前邀请各界代表进行咨询。被咨询的方案不仅要提出拟解决的问题，而且要有解决问题的办法，从而保证被咨询的方案能全面切实可行。其次，上级的反腐败工作部署，要给下级留有相当的灵活余地。上级的反腐败工作部署应以解决所属范围带共性的问题为重点，不带共性的问题一般不应列入工作部署。同时，应当有这样的规定，如果上级部署所要解决的腐败问题在某些地方和单位并不突出，这些地方和单位就不要照本宣科，上级也不要将此作为检查考核的依据和要求下级报告工作的必备内容。我国幅员辽阔，情况复杂，特别是经济发展不平衡，如果强求一律，不仅无法落实，而且会引发形式主义，导致不必要的浪费。衡量各地反腐败工作的成效，主要不应看对上级的部署落实得如何，而应看其于群关系和政治局面如何。这样做，有利于克服上下级之间形式上的统一，实现真正的统一。再次，各级在做出反腐败工作部署后，还应经常了解和听取下级的意见和反映，并根据实际随时修正工作部署。上级工作部署的权威性，来自其工作部署的科学性。上级只有不断修正自己的工作部署，使之真正符合实际，才能保证科学性，增强权威性。 总之，只有按民主意愿部署反腐败工作，才能增强各级工作的积极性和主动性，有效保证工作部署的落实。反过来说，如果某些工作部署落实得不好，首先不要责怪下级落实不力，而应着力反思工作部署本身是否切实可行，这是相信和依靠群众的起码要求。 提高反腐败法规的民主含量 为了保证反腐败斗争在法制的轨道上运行，我们党制定了一系列纪律条规，我国制定了有关法律法规。这些纪律条规和法律法规，从本质上讲是广大党员和人民群众意志的体现，是维护党和人民利益的。但这些纪律条规和法律法规并不是由广大党员和人民群众直接制定的，而是由代表广大党员的党的领导机关和代表广大群众的国家权力机关制定的。因此，制定这些纪律条规的党的领导机关和制定法律法规的国家机关应当充分发扬党内民主和人民民主，使纪律条规和法律法规真正反映广大党员和人民群众的意志。只有这样，才能保证纪律条规和法律法规的贯彻执行，维护其权威性。 这里特别值得注意的是高度重视提高党的反腐败纪律条规的民主含量。现行反腐败纪律条规，包括施行反腐败工作的纪律规定和查处违纪违法问题的纪律规定等，大多是由省级以上党的纪律检查委员会制定的，其中相当多数是由纪委常委会研究制定的。实践证明，这样制定的反腐败纪律条规，有的并没有得到广大党员和干部的完全认同，因而难以落实，从而损害了党纪条规的严肃性和权威性。因此，进一步发挥党内民主在反腐败纪律条规制定中的作用，是一个不容忽视的重要问题。 首先，要夯实反腐败纪律条规的民主基础。任何反腐败纪律条规立项和草案在交付决策机构讨论前，都要广泛听取党内广大党员以及党外社会各界的意见和建议。这就是说，一个纪律条规是否应该制定，必须摒弃“长官意志”，即不能因某个领导人的提议或批示就决定立项，而应当以广大党员及党外群众的意志为转移。一个纪律条规的起草，也必须克服“主观意志”，即起草人员不能想当然，而必须充分调查研究，反复论证，切实体现广大党员及党外群众的意志。这是提高反腐败纪律条规民主含量的基本保证，也是决策机关讨论决定纪律条规时能遵循民主意愿的基本前提。 其次，要提高反腐败纪律条规的决策层次。在党内，最高决策机关是党的全国代表大会，其次是党的全国代表大会选举产生的中央委员会和中央纪律检查委员会，再次是中央政治局及其常委会和中央纪委常委会。制定反腐败纪律条规是一项十分严肃的政治工作，只有提高其决策层次，才能提高民主含量，保证其富有权威，切实可行。因为决策层次越高，参与决策的人就越多，决策者的代表性也越广，可以使反腐败纪律条规达成广泛共识，成为全党的自觉行动。具体来说：（1）凡属党内根本性的行为规范，如党章、准则、条例，以及各种禁止性和处罚性规定，都应提交党的全国代表大会讨论通过。因为这些规定涉及面广，适用期长，必须保持其相当的稳定性，需要在全党形成共识。（2）凡属程序性的反腐败纪律条规，如信访办理、案件检查、案件审理、案件审批等程序性规定，应当提交中央委员会全体会议讨论决定，因为这些规定涉及的是各级党的纪律检查机关及其工作人员，由中央委员会讨论决定，既有较高的决策层次，又有相当的监督作用。（3）只有那些为应付突发情况而制定的纪律条规，才应提交中央政治局或中央纪委常委会决定，而且这类决定在事后还应提交中央委员会或中央纪律检查委员会全体会议追认。同样，具有党的纪律条规制定权的地方党组织也应按照上述决策层次制定纪律条规。从严格意义上讲，纪委及其常委会不能制定涉及全党的纪律规定。因为纪委是党内监督和执纪机关，不能既执行纪律，又制定纪律。立法和执法必须分开。
