我国社会保障体系建设任重道远

      一、社会保障体系面临的严峻挑战

      我国社会保障制度取得了一些突破性进展，但从其所需承担的任务和当前存在的问题看，面临的形势十分严峻。概括地说，我国社会保障体系面临三个重大挑战：从长期看，要解决人口老龄化造成的一系列社会经济问题；从中期看，要减轻计划经济转向社会主义市场经济带来的巨大社会震动；在近期，则要考虑如何根据宏观经济形势波动适时调整各有关项目的收支水平，以保障经济的稳定增长。这三个问题往往交织在一起，如何妥善安排其中的轻重缓急，既解决好当前的紧迫问题，又完善制度和机制，以利于长远发展，是决策的难点与关键。

      （一）人口老龄化的压力

      50年代的高出生率和80年代以来的计划生育使我国人口老化与其他国家相比，具有两个显著特点：一是基数大、速度快。据美国人口普查局的统计和预测，65岁以上老年人口比重从7％升到14％所经历的时间，法国115年，瑞典85年，美国66年，英国45年，日本30年，而我国大约只要25年。二是底子薄、负担重。发达国家的人口老龄化是在人均国民收入较高水平情况下出现的，而且建立了较健全的养老保险体系。例如，美国于1935年建立社会保障体系，当时还没有进入老龄化社会；日本进入老龄化社会时人均国民收入已经达到1689美元。我国2000年65岁人口已经占总人口的7％以上，步入老龄化社会，人均GDP不过800美元，这迫使我国在经济还不够发达的时期解决比发达国家还严重的老龄化问题。从我国人口金字塔所显示的发展趋势看，至少到2030年之前，人口老化对社会保障的压力都不会减弱。

      1、对养老基金的压力。为了解决我国将要在21世纪中期到来的老龄化高峰，上世纪90年代中期我国养老保险模式从现收现付制转变为部分积累制。当时考虑到老职工和新制度实施前参加工作的职工过去没有个人帐户积累，为了避免新制度启动时企业既要为老职工缴纳养老金，又要为在职职工积累养老基金的“双重负担”问题，曾设想个人帐户中企业交纳的部分先作为“空帐”，通过保持较高的企业交费率今后逐步填实。但实际情况是，不仅个人帐户中企业缴纳的部分没有填实，连职工个人缴纳的部分也被挪用发放养老金，一些地方的交费率高达29％，仍然入不敷出，不仅个人帐户全部被透支，就连过去实行现收现付制时略有结余的积累基金也都花光。目前全国个人帐户空帐已经达到2000亿元以上。这样长期下去，统帐结合将实际上蜕变为现收现付。2001年开始的辽宁试点已经取得了做实个人帐户的经验，但要解决全国个人帐户空帐问题，特别是解决与此紧密关联的养老保险转制成本或政府隐形债务问题，仍然是十分艰巨的任务。据世界银行、原国务院经济体制改革办公室、劳动和社会保障部等课题研究提供的数据，我国养老保险隐形债务大致在3万到5万亿元人民币。

      2、对其他社会保障项目的压力。人口老龄化对社会保障体系的压力是全面的，并不仅限于养老保险。医疗保险也直接受到人口老龄化的影响。据国内外的有关资料，人均医疗费用和年龄密切相关，一般情况下，60岁以上年龄组的医疗费用是60岁以下年龄组医疗费用的3倍—5倍。美国、日本以及欧洲一些国家医疗费用大幅度增长的原因，除了医疗技术发展造成的费用增加，主要是人口老龄化。卫生部卫生统计信息中心关于《中国健康模式转轨和服务需求变化及其对经济社会的影响》报告提出，即便是按1998年的医疗实际费用支出计算，人口老化带来的医疗需求量负担到2025年将增加47％，如果考虑到各年龄组的医疗费用按GDP年增长率同比增长，我国医疗需求量费用到2025年将达到6万亿元以上，占当年GDP的12％左右。人口老龄化还直接带来劳动力市场供求关系的变化，从而影响到失业保险。我国经济发展处在产业和技术结构调整的重要时期，必然要求劳动力的产业和技术结构相应进行调整，而老年职工在这样的调整过程中处于不利地位，大量中老年职工过早退出就业的趋势和老龄化所要求的推迟退休年龄形成了尖锐的矛盾，不论政策导向偏重于那一方，最终都是对整体社会保障制度的压力。此外；人口年龄结构的变化对社会福利、社会救济、以及优抚安置等等社会保障项目都将产生不同程度的影响。

      （二）经济体制转轨的压力

      经济体制转轨对社会保障体系的压力是多方面的，突出的是结构性失业、扩大覆盖面和社会共济三个问题。

      1、结构性失业。国有企业改革还没有完成，行政机构和事业单位的改革起步不久，改革初期要求国有单位在内部消化冗员的政策已经转变为下岗分流，尽快将隐形失业转化为社会失业。近年来，尽管国有企业已经下岗分流了2600万人，但目前滞留在再就业服务中心的还有近400万人，国有企业改革还可能向社会再释放1000万富余人员。此外，机关、事业单位的改革也将向社会释放上百万人员。经济转轨所必然产生的劳动力技术结构、所有制结构的大调整，加上每年新增1000多万就业人口和农村劳动力的转移，使我国社会保障体系面临着特殊的失业压力。

      2、扩大覆盖面。非公有制经济的迅速发展，要求尽快把长期只适用于国有单位和部分集体企业的社会保险制度扩大覆盖范围。在经济转型时期，扩大社会保障覆盖面问题主要表现在社会保险方面。近年来，城镇社会保险的覆盖面有所扩大。但除了养老、失业保险，其他保险的实际覆盖面都过小，这不符合经济转型时期所有制结构调整的需要，既不利于不同所有制企业之间平等竞争，也不利于保护非国有企业职工的应有的权益。但要扩大社会保险覆盖面，又遇到许多具体困难。一是基本保险制度改革不到位，扩大覆盖面可能产生“高福利、广覆盖”的问题。二是劳动力市场不健全，有相当数量的职工享受着国有单位的社会保险和住房等福利，却通过各种途径在为私营企业和个体工商业者打工。这在一定程度上减轻了国有企业富余人员对社会的压力，但也应看到，这种情况将导致许多国有企业变相成为私营和个体经济组织的社会保险机构，使其在市场竞争中处于极为不利的地位，也使扩大社会保险覆盖面的工作处于尴尬局面。此外，社会保障立法滞后，现有的法规立法层次不高，使得扩大覆盖面的法律约束力不强。