现代国家治理结构具有共性。分散弱小的农民组织起来，通过正规组织，在政治舞台上正当地表述自己的意愿，在利益攸关的问题上对国家决策发挥重要影响，以与其他集团相抗衡，维护自己的正当权益，为与市场经济多元化的经济格局相适应的多元化的政治格局所必须。 “压力集团”的说法在现代国家治理中颇为常用。那么，应当如何认识我国—— “三农”政策的遗憾：规定与执行的反差 朱镕基任总理的上届政府在“三农”方面为维护农民权益所采取的一系列政策措施，让人们深深感受到朱总理对处于弱势地位的广大农民群众的真挚情感。然而，越来越多的好的“三农”政策，与越来越令人同情的农民处境，却存在着太大的反差。 举一个例子。 中国人民大学农业经济系严瑞珍教授承担的一个国际扶贫项目所在乡村，1994年夏出现了一起因两个儿子同时考上县中、贫病父亲无力承担费用而被迫自杀的极端事例。作为项目参与者的我们，随后就将这样的实例列为相关课程的内容，当时听课的学生受到的震惊与我们相同。 然而令人始料不及的是，到2003年第一学期，上同一门课用同一个实例，却几乎没有引起学生多大的反响，用学生们的话说，是已经“见怪不怪”了。 “三农”政策规定与执行的反差，最主要的原因，并非执行者思想认识偏差，而完全是利益作祟。例如，扶贫助学贷款制度不能落到实处，无非是作为贷款方的商业银行不愿经营费用率较高的小额业务；作为借款方组织者的高校有催要学生学费的能力、却不愿承担组织助学贷款的责任；承诺贴息并弥补坏账损失的财政，没有见拿出钱来让商业银行放心。助学贷款制度中占主导地位的强有力的三个方面都缺乏，让贫困学生获得助学贷款的利益激励，而亟待这个制度解困的贫困学生及其家长，分散而弱小，无法对那三个方面施加影响和压力，完全没有争取权益的手段，政策或制度的规定与执行的反差，就这样形成了。 如果直接受益人群组织成压力集团，通过对立法机构的影响，或者直接通过司法和行政程序，与那三个方面进行集体抗衡，中央政府的文件就可能奏效。农民压力集团的缺乏，是朱镕基那届政府“三农”政策缺憾的一个重要原因。 在我国的一切主要阶层中，唯独农民没有自己的组织，没有自身经济利益的政治代言人；在最好的情况下，也只能被动地等着被“关注”、被“关心”、被“支持”。人数最多的农民处于弱势地位，既是没有组织成压力集团的原因，也是没有组织成压力集团的结果。 与改革开放以前传统体制时期相比，新时期农民压力集团的缺位，后果更为严重。这是因为，传统体制时期的其他利益主体，包括政府机构，并没有与整体利益相悖的一已私利；农民的直接利益受损，获益的是作为整体的国家——这正是农民的长远利益。而市场经济体制时期，各经济主体都有有别于整体利益和其他集团利益的独立利益，相应的，各主体都应该奉行等价有偿、自愿互利原则，来实现各自的合法权益。在现实中，处于经济上强有力地位的阶层或集团，哪怕没有结成有形团体，但他们的利益和意愿，实际上总能够在决策中、在执行中得到反映；他们对农民利益的侵害，并未转化为国家整体利益，只是成了他们的不当得利，这有违公平竞争，激励了社会的非生产性钻营，遏制了社会的生产性努力。长此以往，生产性努力不能获益→寄生性机构膨胀→生产性努力更难获益，中国经济增长的活力会受到抑制。也就是说，农民压力集团的缺位，不仅农民利益受损，国家整体和长远利益也因此受损；农民压力集团的形成和作用，将促成效率市场的形成，促成具有包容性和一体化的市场的形成，促成有利于穷人的市场化改革，实现效率与公平统一。 现代社会治理结构理论或者制度变迁理论告诉我们，无效制度的维持，既是既得利益集团反对的结果，也因缺乏潜在获益集团的推动；这是因为，潜在的获益集团缺乏足够的政治力量；甚至在一些情况下，无效制度的存在，并不是因为社会中各种力量都支持这些制度，而是因为有可能要推动改革的力量没有很好地组织起来（世界银行：《2002年世界发展报告——为市场构筑支持性的机构制度》，22、28页）。这样，正直如朱镕基总理，控制能力如朱镕基总理，缺乏农民集团的实力抗衡，也不能保证农民合法权益的实现。可见，单单的正直，单单的个人控制能力——按照朱镕基总理的说法，单单的“清官”，单单的个人“勇往直前，义无反顾，鞠躬尽瘁，死而后已”——对于政府，没有普遍意义，没有必然性，没有价值！ 有鉴于此，新的一届政府能否换一种思路试试。试试让农民参与，试试让农民自主表达，试试让农民组织起来，试试清理并抛弃阻挠农民组织起来的过时思想和制度，试试让阻挠农民组织起来的责任人承担违宪责任。当然，这不仅仅是政府的事情。 新“三农”政策：赋权于农民才能奏效 倘若缺乏农民压力集团的活动，新一届政府比往届更优惠的“三农”政策将面临更大的危险。第一，物质方面的优惠，除非减少对农民的“取”，或曰减少“白拿”的政策，所有的“予”，即“白给”的政策，有可能成为缺乏行政纪律约束的“白给”通道所有环节的“唐僧肉”。除了上文提到的对教育、卫生、文化等社会发展事业支持外，新一居政府拟定的公共资助对象还包括：优势农产品和优势产区，农业产业化龙头企业，科技成果转化资金，现代流通方式，农产品出口企业，上规模乡镇企业技术改造，小城镇基础设施建设，退耕还林还草，农村中小型基础设施建设，扶贫开发，农村信用社，粮食主产区保护价收购，并尝试直接补贴农民生产等等。如此多项的“自给”优惠，要通过层层叠叠的不可控的“白给”通道，到达“终端”会剩下多少？世界银行关于政府机构和职能改革的1997年发展报告有一个思路，即政策分为“能力密集型”和“能力稀疏型”两种；当政府能力不行时，就少做些事情，尤其不宜采用“能力密集型”政策，多出台借助市场力量的能够“自动执行”的“能力稀疏型”政策。最好的例证是我们的“98粮改”。“三项政策一项改革”成效不佳，就是因为它对“机构能力”要求太高。新一届政府上述支农打算，都是弥补“市场缺陷”的必要干预。也就是说，尽管能力不够，还是有必要推出这些“能力密集型”政策。这时，除了为这些政策设计“模拟市场”的自动执行机制外，启动“无数双眼睛”的农民压力集团自下而上的监督、信息反馈，防止“政府缺陷”，比什么时候都必需。第二，不需耗用公共财力的政策优惠，即放松管制，变“管理”为服务，寓“管理”于“服务”。新一届政府的打算包括：维护农民的土地承包权益，维护农民工的合法权益，培育多种粮食市场主体参与粮食购销等等，均属于赋予农民的土地要素、劳动力要素和产品的自由支配权，提高“制度”收益，降低“制度”成本。这类“三农”政策，直接是赋权于农民的政策，缺乏组织起来的农民压力集团的自主抗争，不可能实现政策目标。这方面的实例同样不胜枚举。总括起来，新一届政府“三农”政策的第一种优惠，可以说是“通过公共机构做好事”的优惠，然而所依赖的公共机构往往“做好事软弱无力”；第二种优惠，可以说是“制止公共机构做坏事”的优惠，然而这些公共机构往往“做坏事高效有力”。缺乏农民压力集团的作用，这两种优惠都很难惠及农民。
