政治参与“指”公民试图影响和推动政治系统决策过程的活动。”[1]政治参与的主体一般是指非政府的个体或团体，有时也称为社会公众。公众的政治参与度的高低是一个国家民主程度的体现。在现代社会中，民主已经成为一个被大多数人所接受的价值取向。扩大公众的政治参与也成为历史的潮流，没有人可以阻挡。 一、政府政策制定中的公众参与是政治参与的重要组成部分 公众对政治系统的影响既包括对立法机关，也包括对执政党、政府活动的影响。民主选举作为民主制度的最基本内容，也是公众参与的最基本形式，被经典政治学家所高度推崇并付诸实践。但是在代议制政府之下，人民和选民只有在选举日才是自由的，人民对代议制政府的公共机构的控制力量实际上是微乎其微的。如何更有效地表达和体现人民的意志，真正体现人民的民主？巴伯等人认为只有直接民主才能较好地做到这一点。[2]直接民主曾经在古希腊存在过，在漫长的历史中，它一般被认为是不可能实现的，特别是在一个人口众多的大国。但是随着技术手段的进步以及人们生活水平的提高、受教育水平的提高，直接民主的条件虽然不能说已经具备，但在越来越多的情况下公众可以直接参与社会的管理活动，而不再只是扮演被管理者的角色。世界各国其实已经在探索某种形式的直接民主或某种程度的直接民主。比如，公民除了选举人民代表或行政首长，由他们代表自己行使对公共事务的管理权外还亲自参与政府的管理过程以及立法过程。后者如立法听证以及对某部法律的创制开展广泛的讨论，如我国婚姻法的制定，就在全国范围内开展广泛的讨论。如此不但能使一部法律汇集了更多人的意见、代表更多人的利益，也使这部法律为更多的人所了解以及便于日后的执行。而对于政府管理的参与，由于现代政府职能的日益膨胀，政府的管理与公众的切身利益越来越密切，关系也越来越直接。因此，公众为了体现自身利益，表达自身愿意，就越需要参与政府的管理过程。以奥斯特罗姆为代表的一些公共行政学者提出了“民主行政”的概念，就是指公众在政府的行政过程中，应该有多种形式的广泛的参与，直接行使民主权利。 现代政府的管理内容非常广泛，管理的方式也非常多样，其中政策手段是现代政府最为经常采用的管理手段。公共政策“是国家政府在特定时期内为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为准则”[3]，而实际上政策的外延非常模糊，包括法律、条例、方针、原则、策略、计划、方案、办法、措施等。而且政策的制定者也不限于政府，还有人大、执政党、司法机关等。在一个民主国家，国家或地区的重大政策一般是由立法机关制定或是表决通过的。但由于现代政府职能的急剧扩张，政府拥有越来越多的制定政策的权力，一个社会的最大多数的政策是由政府制定的，同时政府在执行立法机关制定的政策的过程中，也通过制定实施方案等形式制定政策。因此政府政策制定中的公众参与是政治参与的重要组成部分，也是衡量一个社会政治民主化程度的一个重要因素。 二、我国政府政策制定中的公众参与形式 近年来，我国政府政策制定中的公众参与呈现快速发展的态势，参与形式也有新的发展。从目前来看参与的形式主要有征求意见、听证制度、公众反映或讨论等。 1、征求意见。 政府部门在制定重大政策或是与公众切身利益相关的政策时在媒体上公开向公众征求意见或是通过召开座谈会的形式向公众征集意见。如财政部函告各级财政部门，向广大会计从业人员，证券监管部门及学者征求改革意见，以使这一制度更切合实际和具可操作性（中国证券报2000.8.5）。国土资源部就《征用土地公告办法（草案）》向社会征求意见。朱镕基总理主持座谈会，征求对“十五”计划（征求意见稿）意见等。 目前公开征求意见的内容大部分是集中在有关中央政策的制定方面和国家或地方的中长期发展规划方面。中央政策或发展战略事关全国或地方全局的发展，重要性非常突出。公开征求意见针对的公众更为广泛，每一阶层的每一位公众都有机会参与发表自己的观点（公众可以通过互联网、信件、电话、电视、广播等途径），尽管如此，公众的参与仍受到一些因素的影响。首先，是利益的相关度的大小。对于切身利益相关的事，公众的参与积极性高一些，否则参与积极性低一些（单就这一因素而言）。其次，是对该政策的认识程度，如果对这一政策问题比较熟悉，比如本专业、本行业的政策，参与的积极性会高一些，否则低一些，甚至不参与。当然文化程度也是一个因素，文化程度高的人对政策问题的理解程度高一些，而文化程度低的人有时对政策问题的理解就有难度。其三，是对参与效能的认识，公众如果认为政府只是在走形式，不真正在意公众的意见，公众的参与度会低一些，否则会高一些。而现在公众普遍对参与效果的评价是不高的，从平时听到公众对政府的行为评价可以看出（“这些都是走过场，里面早就定好了”，这种说法与我们以前确实有这样的做法是分不开的）。其四，是公众的参与意识和参与能力。参与意识强的人，参与的行为会更多发生，否则相反。在长期的封建传统中，公众的参与是不被允许的，否则就有受到惩罚的可能，所以长此以往，公众对政府的行为即使不满也会持谨慎态度。尽管在目前这种状况已经彻底改观，但公众的参与意识仍不强。在参与能力方面，普通的公众更为欠缺，自己的想法不知如何输入政治系统。平时可能发一些议论，但没有成为一种参与行为，对各种参与形式的运用不熟练。当媒体上出现征求意见时，首先会判断是否与已有关，有关的话就会思考该怎样。其次自己对该政策问题是否了解，有所了解的，发表一些议论。再就是判断政府是否真的会采纳意见，即使会的话，自己意见的被采纳及独特性又有多少。当决定行动时，还要投入一些资源，如写信、修改、寄信，或是打电话。参与行为的发生往往会受到很多因素的影响，发生的机率也因此大为减少。所以这种形式的参与者大多为专家、学者、知名人士及一些积极分子或切身利益直接相关者，专家、学者因为这是他们的本行，发表一些看法、提一些建议他们有这种习惯，同时他们有一种社会责任感或自我实现感。媒体也喜欢特地征求他们的意见，或更重视他们的意见。专业知识也使他们能企图以全局、长远的眼光来看问题，而且能从理论中看出政策在实际执行中可能给各个阶层所带来的影响。如各地的“十五”规划制定都在各类媒体上公开征求意见，但对于“十五”规划一般公众往往难以提出自己的看法，它专业性很强，而且一般也是从地方发展的角度或公平的角度，较少是以自身微观个体利益的角度提出意见。再者，地方的发展规划很多只是停留在理论层面，在执行中具有较大的弹性，而且也是以后的、还没有发生的事。虽然随着人们受教育水平的提高，越来越多的人参与这个过程，但这个过程容易流于形式，政府事先制定的规划并没有因为公众的参与而改变多少。
