英国是世界上第一个确立资本主义制度的国家。在其发展的早期，伴随着圈地运动、工业化、殖民贸易和现代化进程的深化，社会上人们的价值趋向和道德评判发生变化，新的财源和权源不断涌现，原有的经济利益和资源配置面临重组，政府干预和管制不断加强和扩展，这就使得17世纪末至19世纪中叶这段时期成为英国历史上政治腐败最为猖獗的时期。 封建恩赐与政治分赃 权力导致的吏治腐败 虽然经过长期复杂而激烈的斗争，1688年“光荣革命”使英国终于正式确立了资产阶级君主宪制，但是由于“光荣革命”实现的是“新兴的中等阶级和封建地主之间的妥协”，把“俸禄和官职这些政治上的战利品留给了大地主家庭”（恩格斯语），英国官员的录用制度实行的仍是带有封建色彩的“官职恩赐制”，国王、大臣或贵族议员仍掌握直接任命官员的权力。这样，官员录用时，不是看其能力和知识水平，而取决于有恩赐权的人的意志。握有官职恩赐权的人均为大臣和部门负责人，他们录用官员主要依据私人关系、是否对其忠诚以及能否得到好处。恩赐制的随意性使得英国吏治成为最为腐败的领域。首相沃波尔不但通过支付秘密佣金来控制大多数衰败选区，紧握官职任命权，而且还让其儿子在政府里挂名并用公款在巴黎挥霍享乐。议员格伦维尔竟然将掌玺处秘书的职位预定给他四岁的亲戚。国王乔治三世在位初期，把几乎所有政府官员的任免权都控制在自己手中。人们为了求得一官半职，争相贿赂恩赐者。买卖官职是公开常见的现象，军事部门尤甚。请人代官也风靡一时。于是，买官卖官、收取求官者的贿赂成了有恩赐权的人的固定收入。1718年，麦克尔斯菲尔德勋爵被任命为大法官。每当他任命一名新法官助理时，都会得到一大笔谢礼，而新法官们也会想办法弥补“损失”。1759年富兰克林考察英国得出的印象是，英国到处都是行贿受贿、营私舞弊的丑闻，“绝对的腐败在这个古老国家的所有等级的人们中流行，从头到脚都完全堕落和腐败了！” 恩赐制和混乱的管理使得文官队伍素质低下，充斥着无能之辈，发生大量假公济私、贪污挪用的现象。吏治中的体制性腐败导致国家管理的无序和低效，在北美独立战争时英国就因此而吃了苦头，因工作人员的失职无能而影响了英国的战事。 随着资本开拓市场规模的扩大，官商勾结的投机活动不仅严重地腐蚀了政府的权力，而且破坏了正常的资本市场秩序。1720年“南海泡沫”丑闻曝光。南海公司成立于1710年，该公司通过贿赂手段，收买了一些议员和内阁大臣，获准买下了国债的全部发行权。然后以买空卖空的方式大量发行公司股票。该公司舞弊的内幕揭穿后，公司的股票暴跌，有一大批股票购买人因此而倾家荡产。为此，当时的辉格党内阁信誉扫地，引发了严重的危机。后来政府采用行政干预措施，把大部分的股票换为英格兰银行的股票以减少股民的损失，才平息了这场经济和政治的危机。亚当·斯密在《国富论》中也曾揭露了东印度公司利用特权和垄断权，贩卖鸦片，截留和虚报利润，个人假公济私，牟取暴利的丑行。 到18世纪末，英国政府对“官职恩赐制”的腐败现象被迫进行某些整顿与改革，规定官吏的录用由政府各部门的负责人或高级官员推荐之后任命。但由于政党的交替执政，无论哪一个政党在竞选中获胜上台，都把各种官职作为“胜利果实”进行公开分赃，分给他们的支持者。在上者任人惟亲，在下者溜须拍马。因此“个人推荐”往往是从个人亲疏好恶这一主观因素和功利因素出发，任人惟亲和拿官位送人司空见惯。1851年到1854年，英国政府私人推荐的55位官员无一人合格，均为平庸无能之辈。 “功绩制”文官制度的初步改革 1853年，主张改革的英国财政大臣格拉斯顿授意斯坦福·诺斯科特爵士和查里斯·屈维廉爵士就英国国内官吏状况进行全面调查，并提出改革意见。1854年，他们提出了一个《关于建立英国常任制度的报告》（或称《诺斯科特一屈维廉报告》），尖锐地批评了当时官吏制度的根本弊端，认为“官职恩赐制”和“政治分赃制”是导致当时政治腐败和行政效率低下的根本原因。为了从根本上革新吏治，诺一屈氏报告对英国官吏的考试、提升、分级、管理提出了富有远见的一整套建议。报告于1854年2月正式提交议会讨论后，在政府、 议会内外引起了广泛的反响。大多数人对改革都持反对或怀疑态度。议会里的贵族议员更是坚决反对。因为以公开竞争考试取士就剥夺了他们任命政府官员的特权，从而也就取消了他们在政府部门安插亲信的可能。1854年3 月负责王室俸禄的审计长乔治·阿伯斯诺特在议会辩论时的发言颇有代表性。他攻击诺一屈氏报告对当时文官制度弊病的批评是“对文官个人品德的攻击”，“是一种不公正的非难”，坚决反对任何改革。由于保守派议员们的反对，这个提交议会的报告竟被内阁撤了回来。尽管如此，诺一屈报告奠定了现代西方公务员制度的基石。 1854年10月英军在克里米亚战争中失利，英国政府机构的混乱状况充分暴露。陆军部的官员既庸禄无能又玩忽职守，部队的伤亡很大，但前线缺乏最基本的药品和其他后勤供应，粮食不能及时运到，致使前线士兵因伤重或饥饿而大批伤亡。阿伯亭内阁还不准对军事部门这种混乱状况进行调查。舆论为之哗然，议员们责备政府用人不当，迫使阿伯亭内阁辞职。为了平息被前线败局激怒了的公众舆论，满足自由主义势力对改革的要求，继任的帕麦斯顿内阁于1855年5月21 日颁布了文官制度改革的第一个枢密院令，并决定成立文官制度委员会，负责考试事宜。这一命令奠定了考试用人的组织基础。这种用人和晋升的方式又称为“功绩制”。不过，这次改革不彻底，因为它并不要求实行公开的考试，只是对于被推荐的人员进行审查。
