难题之一：“三农”问题将首先浮出水面 中国作为一个“正宗”的农业大国，农业、农村、农民问题应该是中国经济与社会发展的核心问题，因为农民一直是中国社会的主体。但是近年来在城市改革取得较快发展的同时，“三农”问题日益严重。历史的经验和现实的困难提醒我们：如果再不以务实创新的态度解决“三农”问题，执政党和政府最大的“问题”最终会来自农民，而且极有可能发生一场无法应对的政治洪涝。其实，现在谈论“三农”问题，已远远不是解决温饱问题那么简单。“三农”问题已经突破经济层面，成为一个综合性的社会问题。可以说，在中国农村生活的七、八亿人口，大约有一半的人还过着清贫的生活，他们构成了一个不受约束、极不稳定的贫困大军，在今天信息、交通、通信日益发达的社会环境中，他们眼中的社会越来越成为一个政治不平等、利益不均衡、发展机遇不公平、生存环境反差很大的失衡的社会。正因为如此，中共十六大之后新一届执政集团，首先面临的一个严峻的课题就是，如何有效地解决“三农”问题。 可以预见，从明年起，中国的农村改革将成为新一轮改革的重头戏，但是，海内外诸多农业及农村问题专家普遍认为，要从根本上解决中国的“三农”问题，必须在土地制度、户籍制度、基层政权制度等方面切入，否则，将会耗费巨大的资源且效果未必很好。当然，若要按此思路从根本上解决中国“三农”问题，不可避免的首先是要发生一场理论之争，然后高层才会作出明智抉择。尽管方方面面的专家和幕僚层人士，对“三农”问题已研究和探讨得很透彻，但核心问题体现在以下两方面。一方面，正视和解决“三农”问题，必须跳出传统的、服从政治需要的计划经济思维模式，服从农民现实生存发展的需要、服从市场经济发展规律的需要，必须站在市场经济的最高处，用发展的、全局的眼光和创新的思维，研究制定系统的战略性的符合农民长远利益的改革方案和策略。有这样几个问题已没有丝毫的回避余地：一是农村劳动力作为中国生产力的主体力量，严格的户籍管制和行政约束仍紧紧地束缚着农民，这算不算是对生产力极大的束缚？二是农民占中国社会总人口约70％，但农民对事关自己命运的重大决策、对国家改革与发展的重大事项，知情权、参与权、表决权到底有多大？地方各级权力机关，到底有多少人是站在农民的利益立场为农民“当家作主”？三是农民作为中国生产劳动能力最强大的力量，祖祖辈辈生活在农村，却连最基本的生产资料——土地的所有权都没有，这让“民以食为天”的中国农民如何“安居乐业”？而土地真正的所有者——国家，怎能“亲自”去耕种好每一分土地？孟子早就说过“有恒产者有恒心”。难怪数以千万亩计的肥沃土地而今像无娘的孩子越来越“面黄肌瘦”，甚至大面积抛荒。另一方面，作为国家的中高权力阶层，首先自身要勇于面对现实、勇于迎接挑战，各级党政领导干部要正确处理自身政治地位安全同人民生命财产安全的关系，正确处理权力阶层自身既得利益安全同社会公众利益安全的关系。现在有这样一种认识误区：把农民放到对立面来看待：一旦改革太“激进”，出现社会混乱怎么办？其实，改革并不存在激进与不激进，只是合理与不合理，只要是符合人民大众利益的改革怎么会导致混乱呢？因此，对于决策者最大的考验是：不怕没有好的改革思路和方案，怕的是面对好的思路和方案，没有勇气和胆量去实施，怕的是被真改革的险峻所吓倒而绕弯子、兜圈子搞假改革，怕的是对自己的能力和智慧不自信而闭门造车，结果错失良机。 难题之二：面临推动“改造政府职能”的改革 2005年以前，中国的各级政府若不能在全球化大格局中、在市场大环境中恰当定位，若不能发挥有效地服务于市场经济的职能作用，中国加入WTO后的负效应将会日趋明显。 回顾和总结中国二十多年改革开放的经验和教训，不难得出这样一个结论：为什么一项看似十分简单的改革却要绕很多弯子，付出很大代价，枉缴很多“学费”，其原因就在于政府职能与市场机能的错位，政府决策与市场需求的错位，资源配置与企业发展的错位。可以说，政府把握着两大权力：一是资源的配置权，二是“市场”方向和市场交易的指挥权。简单地说：本应借助于市场的力量由市场发挥作用的事情，在很多地方，政府几乎全权“包揽”了。直到现在，在很多领域，政府的指挥棒与市场规律极不一致，甚至相反。在中国加入WTO以前，这种状况可以存在很长时间， 而且即使错了再改也有机会；但是在中国加入WTO之后， “改正错误”的机会将越来越少。因此，“改造政府职能”已成为中国在全球化背景下，在国际市场公平竞争环境下发挥自身优势不可逾越的一项“政治任务”。 从1982年至今，中国已进行过多次较大规模的机构改革，特别是1998年开始的机构改革最具声势，但是每次机构改革后都有很大的反弹现象。直到现在，在相当一些政府机关的中层干部，被“反弹”悬在空中，上不能上，下不能下。国际社会一些观察人士认为：机构改革问题整不到位，那就说明，要想绕开体制问题搞机构改革几乎是不可能的。不发动一场从体制上、从源头上“改造政府”的改革浪潮，就不可能打造出一个适应现代市场经济需要的效率型政府。还有一个现象值得关注：入世以来全面推行的政府行政审批制度的改革，一直很难奏效，其根本原因就在于这项改革的直接后果是要让政府权力部门放弃“寻租”机会。行政审批制度改革事实上遇到了很强的反弹制约，这是由现行政府职能及权力定位决定的。由此可以判定，中共十六大之后，中国改革面临的又一项重任就是启动深层的改造政府的改革，而不是政治体制改革。由此看来，面对入世挑战，中国政府面临最大挑战不是“政府改革”，而是“改革政府”，或者说是“改造政府”。“政府改革”是以现有政府的构架为主体，来推动诸多行政事务的改革，比如行政审批制、精简机构、压缩人员等等，这些改革是政府按自己的意愿“改进”工作方式方法，这种改革触及不到或者说不愿触及到政府自身的核心利益。而“改革政府”是从社会定位及市场定位、职能设计、机构设置等方面按市场经济的规则和要求进行。这是一种动手术式的改革。改革的对象是政府机构这架机器，而不是这架机器所从事的事情。“改革政府”的工作需要谁来做，这是一个难题。如果只靠政府自己来做，肯定做不好。理智的选择应该是由“人民”来决定和实施，即由全国人大来设计，然后经由人民代表表决，最终以法律的形式确定下来。但是如何保证人大机构不受其它权力机构的干扰和影响则是一个令人困惑的事情。“改革政府”的内容主要包括：①合理设定政府在社会事务和市场经济中的定位；②合理设定政府的职责和权限；③合理设计各级政府的机构及编制；④合理设计各级政府官员及公务员的选举和聘用制度，特别是各级政府主要首脑是否需要民选，以及民选的形式；⑤合理规定党对哪一级政府首脑及官员有“推荐权”；⑥把政府的一切职责、权力、行为等纳入法律和民众监督之下。“改革政府”现在面临的最棘手的问题是：第一，政府目前仍是“利益中人”，国有资本在市场中仍占据主导地位，因此政府既是市场规则的制定者，又是裁判，这显然极不公平。国有资本不退出市场主导地位，“改革政府”就不会取得实效；第二，现行政府构架是计划经济的产物，其功能与市场经济严重错位，若将其改造成为为市场经济服务，则意味着现有政府公务员队伍中，有很多人的既得权力和利益被大大削弱。因此，现有政府公务员对真正的“改造”政府会产生抵抗和反弹。而且这种抵抗会抛出上千个、上万个诸如维护二十年改革成果、维护政治安定和社会稳定、维护社会主义市场经济大方向不变、防止滑入戈尔巴乔夫式的改革泥潭等等理由，来反对这场改革。而这些理由的任何一个都足以蛊惑最高权力层；第三，中国政府与中国执政党的关系也可能受到冲击。现在各级政府的首脑及主要干部，都由各级及上一级、甚至上两级党的权力机构内部议定，因而才导致各级政府干部只唯上不唯下，只认党的一把手不认行政一把手，只注重走上层拉关系不注重民情民意。解决这一问题可以采取分段制：地市政府一把手以上的主要官员实行党委推荐、差额选举，其它各级政府首脑实行直接民选，政府部门负责人实行“内部组阁”。需要特别说明的是，政治体制改革和政府改革是有本质区别的，二者从性质上讲，不是一回事。政治体制改革从某种程度上讲是要触动根本的政治制度，而政府改革则可以在不触动根本的政治制度的前提下进行。政治体制改革对执政党而言政治风险太大，而机构改革又太浮浅，触及不到问题的实质。因此，启动进行针对政府机构设置、职能定位及其运营机制而进行改造政府职能的改革，则是明智之举。关于中国现行政治体制的优劣，在国际上一直争论得很激烈。客观地说，在现阶段，应对诸多现实问题，现行的政治体制还是“优”大于“劣”。关键在于要把握住关键问题和关键环节，能作出“开明决策”。
