制度设计及创新是社会保障体系建设的内核。过去，我国社会保障体系建设基本上是按照欧洲社会保险模式设计与实施，然后用社会救济制度（现在称为城市“低保”）“补台”。几十年（特别是最近10多年）的实践表明，用社会保险的方式搞社会保障可能不适合我国国情。目前，社会保险制度的门槛过高、自我封闭及其不可持续发展的缺陷越来越明显，社会保障体系建设“另起炉灶”似乎已成必然。为此，本文提出了一项“低门槛、开方式与可持续”的社会保障新计划，拟以目前尚未被社会保险制度所覆盖的人群为对象，搭建中国社会保障的新平台。 社会保障体系建设的目标急需矫正 自1998年以来，我国政府明显提升了社会保障工作的地位，并将其同防范金融风险、稳定农业一并作为中央政府亟待解决的三件大事。同以往相比，我国社会保障体系建设所面临的外部环境发生了根本性变化：宏观经济中出现了通货紧缩的趋势；加入WTO使提升我国企业的国际竞争力更为迫切；随着国企改革和结构调整，国有企业和城镇集体企业的在岗职工锐减，而退休人员（包括提前退休人员）却剧增。 然而，社会保障体系建设的目标并没有随着宏观环境的变化而调整，相反，在通货膨胀时期所拟定的养老、医疗等社会保险制度改革方案，恰恰在通货紧缩时期集中出台，从而同宏观经济目标唱起了“对台戏”：治理通货紧缩要求改善和稳定国民的未来预期，社会保险制度改革的趋势却是逐步降低养老与医疗待遇水平，增加个人负担比例。即使是在2000年下半年拟定的《完善城镇社会保障体系试点方案》，也没有能扭转这一趋势，基本上延续或重复了以往的制度设计方案。其最终结果是：社会保障体系建设的现实同政治家对社会保障的预期，在目标、动机与效果等方面产生了严重偏差。 矫正或调整社会保障体系建设的目标，使其同宏观经济和社会发展总目标一致起来，是搭建中国社会保障新平台的根本出发点。 根据我国目前的宏观经济和社会发展的大环境，我认为，应当把社会保障体系建设的目标调整为： ——稳定与改善国民的未来预期。综合宏观经济专家的分析与判断，始于1998年的通货紧缩趋势，到目前为止尚未根本性改变。因此，治理通货紧缩是当前宏观经济的大目标，社会保障体系建设理应为此服务，而不是相反。稳定与改善国民的未来预期，是社会保障体系建设服从或服务于宏观经济大目标的基本要求。 为国民解除后顾之忧，是社会保障的题中应有之义。自1998年以来，国家财政投入大量资金支持实施“两个确保”和“低保”等项工程，这对于稳定国民的未来预期，再塑公众对社会保障的信心是非常必要的，也是十分重要的。但是，“两个确保”是我国特殊时期所采取的特殊政策措施，而政策措施与制度建设是不同层面的问题，二者不能相混淆，更不能相互替代。目前，我国社会保障体系建设中存在一种倾向，即用短期的政策措施取代长期的制度建设，这种倾向是不符合改革开放大方向的，值得引起高度警惕。 当前，稳定与改善国民的未来预期，有三类人群需要特别关注： 一类是过去在国有单位工作，而且劳保权益已积累到一定程度（比如工龄超过15年），他们或者继续留在国有单位，或者因种种原因告别国有单位，尽管其养老与医疗等社会保险关系能够被接续，但由于待遇水平总的趋势是不断降低，个人负担比例随之逐步提高，而这部分人群在过去并没有为自己的老年生活进行积累，再从现在起增加积蓄，唯一的选择是把即期消费减至最低限度。 一类是过去曾在城镇集体企业工作，而且已正式办理了退休手续，但由于其过去效力的企业不景气甚至已经关闭，无力缴纳养老保险费用，因而被养老保险制度拒之门外，长期领不到退休金。目前，这类人群的数量有多少，并没有可靠的统计数据反映。 还有一类人群是过去没有劳保权益的积累，现在因种种原因进不了社会保险制度的大门，比如乡镇企业职工、进城农民工以及城镇私营企业和三资企业的雇员。 ——提升我国的国际竞争力。在价格一定的前提下，人工成本是决定商品与服务的供应商竞争能力的重要因素。而人工成本包括工资性成本与非工资性成本两部分，后者受制于社会保障的缴费率或缴税率。对于宏观决策者来说，寻求社会保障制度建设与提升国际竞争力之间的平衡点，是至关重要的。 目前，我国社会保险的缴费率很高。按照制度设定，养老、医疗、失业、伤残和生育等五大险种的综合缴费率高达40.8％，其中企业负担29.8％。实际费率远比制度设定得要高。目前，参保企业的非工资性成本相当于工资性成本的1/3，人工成本上升1/3。如果企业的盈利空间很小，一旦参保，其利润几乎就会被社会保险全部吃掉。企业连生存问题都没能解决，更没有能力参加社会保险。 改革开放以来，我国社会保险制度改革方案已进行过多次修改与完善，其中养老保险制度改革方案的更改次数最多，以国务院名义下发的文件就有3个。但是，对于制度设计者来说，变更方案的兴趣点，似乎不在如何寻求社会保险制度建设与企业竞争力之间的平衡点，而在于如何实现社会保险基金的收支平衡，至于社会保险制度改革对企业竞争力的影响，则属于另一些部门考虑的范畴。2000年香港实行强积金计划之前，曾经就该项制度对企业经营成本的影响做过测算，即雇主和雇员各缴纳工资收入的5％，可增加企业经营成本的0.8％。 社会保障缴费率过高，不仅极大地损伤了参保企业的竞争力，而且人为地抬高了社会保险的制度门槛。1998年下半年，劳动和社会保障部曾广泛发动“扩面战役”，但是，并没有达到预期效果。工作不到位是一部分原因，主要是制度门槛太高。现在看来，社会保险制度的覆盖面，一是扩不大，二是扩不得。即使不考虑其他方面，单单从社会保险制度改革有损于企业竞争力这一点看，社会保障体系建设“改弦更张”就是明智之举。
