进入21世纪，“三农”日渐成为我国经济体制深化改革中的一个热点问题。“三农”问题的核心是农民负担过重，收入过低。据统计，90年代以前中国农民人均纯收入年增9%左右，可近年来一直处于下降态势，中国统计年鉴显示，1997-2000年增幅分别为8.5%、3.4%、2.2%和1.95%。若以城乡居民人均可支配收入来论（按现价计算），1978年为2.56:1,1982年为1.82:1，是最低点，1992年为2.58:1,1994年为2.68:1，为历史最高点，2000年为2.79:1。如果从城乡居民实际可支配的现金来看，收入差距还要大。2001年农民人均纯收入为2366元，其中实物收入占20%（喂养的牲畜、粮食等），实际的现金收入1890元，其中20%还要备来年之需，购买生产资料、农药、化肥，实际的消费基金只有1500元。城市人均收入6860元，是当年农民可支配现金收入的4.6倍，如果考虑到城市居民能享受到的社会福利，如买房折扣、看病报销、教育补助、低价电费等，城乡之间真实差距大约在6:1之间（邱晓华，2002）。这在世界上是极少有的。据专家估算，农村消费水平大约落后城市10-15年。 是什么原因造成农民负担过重？又该采取何种办法增加农民的收入？对此，经济理论界仁智互见。对造成农民负担过重的原因有：“入世冲击说”；“基层政府行为扭曲说”；“农业落后说”；“城市偏向分配说”；等等。对如何增加农民收入亦有多种意见：一种意见，调整农业结构，利用优势发展高价经济作物、畜牧业和水产养殖，发展创汇农业。另一种意见认为，对农村进行战略性调整，加快农村二、三产业发展和城镇化进程，扶持中小企业和私人企业发展，广辟农民转移就业机会。第三种意见认为，实行“费改税”，改变和规范农村内部分配关系，以此减轻农民负担增加收入。第四种意见提出，从根本上调整国民收入分配格局，以此作为解决农民增收问题的主线，建立起工业反哺农业、城市反哺农村的新机制。 笔者认为，减轻农民负担是一个有待深入探讨的课题。本文从实证角度出发，以经济界主流研究文献为主线，对减轻农民负担的几个重要问题进行讨论。 一、农民实际负担的内涵 这是研究农民负担问题的起点和核心问题之一，它关系对农民负担过重性质的评价，关系到确定农民负担过重的根本原因。 在有些文献中，认为农民承担的税费“是农民实际负担绝大部分”（国家税务总局农税局调查组，2000），或者认为“农民负担的复杂性，给统计调查带来了难度。但通过农村住户调查取得的农民实际承担的国家税收、上交集体承包任务、集体提留和摊派，即通常所指的三项负担支出额，基本上可以对农民的负担状况作出判断”（孙梅君，1998）。这样，“农民负担”实际被定为“农民税费负担”，减轻农民负担问题也就转化为减轻“农民税费负担”问题。 从理论上说，农民实际负担是指农民在国民收入分配中无偿向政府、工商企业以及城市居民提供的各种资金、产品、劳务等各种资源之和。从实证看，它主要包括农业税、税外收费、工农产品剪刀差、离乡进城缴纳的“贡费”、以及生产经营权“缺损”承担的费用五部分。 (1)农业税。农业税收负担是指农业税收和乡镇企业税收的总额。农业税计税依据是以1961年的常年产量核定的，为了调动农民增产增收的积极性，实行了“增产不增税”原则。但是，改革以来，这一原则早已突破。中国统计年鉴显示(2001)，1980年到2000年，14年间农业税增长了16.8倍，比同期财政收11.6倍增长要高，更不用说与粮食增长速度相比了。2000年农业税收入为465亿元。 (2)税外收费。税外收费是农民向政府有关部门以及社会各种组织缴纳的费用，具体包括三提留（公积金、公益金、管理费），五统筹（乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路）。在农民缴纳的费用中，税外收费所占比重较高。全国算大帐，各种税外收费在1200亿—1400亿元间（取中间值1300亿元），是农业税的4.3倍。农民的感受是“一税轻，二税重，三税是个无底洞”。 (3)工农产品剪刀差的负担。中国现阶段是否还存在工农产品剪刀差，有人以农产品价格提高否定剪刀差的存在，这种观点是不正确的。剪刀差通常是以国内工农产品价格指数变动的相互比较来衡量的。如果农产品收购价提高工业品价格等比上涨，这就出现工农产品比价复归现象；如果农产品收购价提高幅度低于工业品上涨幅度，表明剪刀差再度扩大；如果农产品提价而工业品价格不变或者变化的幅度小于农产品提价的幅度，表明剪刀差在缩小；只有当工农产品的价格回归到各自的价值上，才表明剪刀差不存在。因此，单一“农产品价格由低于转向高于国际市场价格”并不能说明不存在剪刀差。事实上，不仅在新中国成立以后，国家为了解决优先发展重工业目标与资金短缺的矛盾，1950-1978年期间通过剪刀差从农业取得了大约5100亿元。而且在改革开放以后，国家又为了城市改革的稳步推进，1979-1994年通过剪刀差形式向城市无偿贡献了大约15000亿元的改革基金（农业投入总课题组，1996），年为937.5亿元，是改革前175亿元的5.3倍。 (4)离乡、进城交纳的“贡费”。改革开放为农业劳动力自由流动提供了机遇，但是，现行政策规定农民离开农村要办五证、交七费：有身份证、未婚证、计生证、待业证、毕业证，每个证都得交几十元钱；此外，还要缴两费，一是计划生育季度妇检保证金，二是交公粮水费。农民五证、七费办下来，少者500元，多者几千元。农民来到城里也要办证、交费：有暂住证、健康证、就业管理费、治安保护费，还有企业收取的保证金。把这些证办齐，少者300元，多者上千元。据劳动部门预测，90年代以来，我国跨区域流动的农村剩余劳动力达5500万，近年来，常年流动人口将突破1个亿（辜胜阻，1999），农民由此要每年承担至少1000亿元以上的费用。
