一 全球化对政府能力具有双刃性，它可以直接挑战一个国家的政府能力，也可以通过经济、社会和文化的转型而消解民族国家政府的能力基础，从而对政府公共行政的可持续发展形成挑战。 投射到我国政府的合法性基础上，全球化威胁着政府权威合法性的存在，而政府权威又是政府行政的前提和基础。刘易斯W·保利认为，在任何似况下，政府的行动都取决于其权威，即某种程度的合法性权力。（注：刘易斯W·保利：金融一体化与全球政治(M)，新华出版社，2001年，第13页。）林德布罗姆从另一个角度论证了政府权威的重要性，“权威关系是支撑政府的基石，权威对政府之要紧，如同对市场制度的要紧一样。”（注：查尔斯·林德布罗姆：政治与市场——世界的政治经济制度(M)，上海三联出版社，1996年，第10-14页。）但是，任何政府权威都是建立在一定的合法性基础之上的，戴维·伊斯顿从规范的角度把合法性视为政治系统的散布性支持，它包括意识形态、结构和个人三个方面。（注：戴维·伊斯顿：政治生活的系统分析(M)，华夏出版社，1998年，第317-318页。）全面融入全球化进程的中国政府，从合法性所表现的三个向度而言都意味着挑战。从意识形态作为政府的合法性基础上看，我国政府长期建立在计划经济的基础之上，与传统计划经济基础上的话语环境相统一。理论上倾向于追求政府对社会的管理和控制，社会对政府管理的认同和追随，但改革开放和社会主义市场经济的建立，伴随着全球交往而来的各种客位文化及其价值观，不仅对我国文化外在地产生政治涵化作用，而且还从我国内部激活足以改变政府合法性的各种文化变项，使政府的传统意识形态基础处于“认同危机”中，并且这一进程又通过全球信息传播而加强。改革开放以来各种外来文化和价值观与中华民族的传统文化互相交汇，使社会意识产生明显转型。国内公民的主体意识、利益意识、权力意识、效率意识、竞争意识和自由平等意识等明显增强，而政治意识、集体意识、奉献意识等日益减弱。从结构作为政府的合法性基础而言，它意味着政府可以通过本国的社会结构及由此产生的制度、规范而获得执政的合法性源泉。改革开放前我国的社会阶级结构可以概括为“二个阶级一个阶层”，但改革开放后，依据对组织资源、经济资源和文化资源的占有状况，我国已经形成了由十个社会阶层和五种社会经济地位组成的社会结构，传统工人阶级和农民阶级的政治、经济和社会地位显著降低。（注：“二个阶级一个阶层”指传统的工人阶级、农民阶级和知识分子阶层，关于改革开放以来形成的十个阶层、五种经济地位的划分可参见陆学艺主编：当代中国社会阶层研究报告(M)，社会科学文献出版社，2002年，第8-48页。）国内利益主体结构的变化削弱了政府的传统合法性结构。从国际维度看，全球化带来的国际组织、惯例、制度和规则的增强，它们所具有的“准超国家权力”直接消解了国内传统的结构模式。最后，从政府合法性的个人基础看，它被认为是“执政者个人能赢得系统成员的信任和赞同”。但市场经济带来了我国公民主体性意识的增强，使传统计划经济背景下所突显的领袖色彩淡化，而且还使传统政府权威与社会服从之间的关系紧张化。从国际向度看，诚如罗伯特·赖克所言：“全球化使劳动力正变成国际劳动市场的一部分，这一趋势在一定程度上影响了特定政治领域内公民之间的相互依赖。”（注：罗伯特·赖克：国家的作用(M)，上海译文出版社，1989年，第208页。）公民国际交往的加强削弱了对政府的传统的心理认同，政府权威的个人基础也因此受到削弱。 在政府能力的物质性基础方面，政府意识的表达和行政的开展必须以相应的物质基础为前提。王绍光认为政府的财政汲取能力，即政府获取税收的能力是政府最重要的物质基础，是政府存在的根本前提。（注：王绍光：国家汲取能力的建设(J)，战略与管理，2002(1)。）政府最主要的物质基础在于通过税收机制而获得财政收入。改革开放前，由于冷战的世界格局和对旧的经济发展观的理解，政府这只“看得见的手”是最重要的经济推动力量，“看得见的手”实际上操纵和取消了市场这只“看不见的手”。国民经济没有与国际市场交合，国有经济和集体经济表达了整个国民经济的涵义。政府作为国有经济的直接经营者，具有较大的自主性，也具有较高的财政汲取能力。政府不仅通过对国有经济的完全控制获得高度的财政汲取自主性，而且还运用意识形态、政治动员等手段进一步削弱社会对政府的谈判地位。改革开放和市场经济政策的实施，意味着我国开始着手减轻“看得见的手”上所承载的沉重负担，国民经济和国内市场开始与国际市场接轨。通过引进外资和解放劳动者的生产积极性，我国的经济发展取得了举世瞩目的成就。1978～1995年间，我国实际国内生产总值(GDP)年均增长近10%，堪与东亚其他国家和地区的经济奇迹相媲美，但在这一经济繁荣时期，我国政府财政收入却远远滞后于GDP的增长。在这17年中，我国政府的财政收入占GDP的比重从近31%下降到不足11%，下降了近20个百分点。政府预算赤字持续增加，各级政府的资金严重短缺，中央政府的财政状况尤其如此，其在国家财政收入中所占比重大幅下滑，从改革前的约60%下降到1994年的不足33%，地方和中央政府都陷入了严重的财政困难。（注：王绍光：中国政府汲取能力下降的体制根源(J)，战略与管理(J),1997(4)。）产生这种状况的原因是多方面的，一方面转型时期政府财政存在着“越位”现象，政府还承受着计划经济时代通过政府福利承诺换取社会稳定和合法性支持的传统；另一方面由于中央政府与地方政府间财政关系的制度安排上的缺陷，不仅妨碍了经济增长，而且还减少了中央政府财政收入；最后市场经济发展使我国经济结构调整，产生了大量新的经济成份，但是由于转型时期的制度短缺，使政府的财政制度不能覆盖新兴经济成份，政府财政开源有限。 全球化背景下制度的二难困境也使我国政府能力日益受到挑战。林毅夫认为，制度体现为一系列用以限制人们机会性行为的规则，它提高人们之间相互交往的信任程度，减少协调人类活动的成本。（注：R·科斯，A·阿尔钦，D·诺斯：财产权利与制度变迁(M)，上海三联书店，上海人民出版社，2002年，第373页。）制度的生成和变迁反映了特定时代的经济、政治、文化状况的要求。政府能力产生于一定制度基础之上，制度安排赋予政府行政的能力和权力。从建国初到改革开放前的一段时间里，国家除了运用意识形态和政治动员等手段使社会产生对党和政府的认同外，在城市居民与政府之间还隐含着一种“利益交换”，政府向民众提供广泛的福利，民众则因此而同意支持现行制度和政府的政策。这一国家掌控一切、通过福利承诺换取社会支持的制度安排在社会主义革命和三大改造后完全得以制度化。改革开放和市场经济体制的建立一定程度上建立了一些新的制度安排，但目前我国政府能力的制度性基础并未建立在迎合全球化需要的制度安排上，旧的制度安排改头换面后依然发挥着很大的作用。随着我国与全球经济结合的程度加深，传统制度性障碍和新制度短缺使政府能力的制度性基础陷入一种两难境地。
