土地资源的开发是西部大开发的主要内容之一。改革开放以后，我国相继出台了城镇国有土地使用权可以出让的政策和法律，使国有土地这种资源不仅作为资源来利用，而且作为资产来处分，让使用权从所有权的权能中分离出来，在市场经济中加以运作，取得了显著的效果。然而，我国土地所有权，一部分归属于国家，另一部分归属于集体。关于城市规划区内的集体的土地，现行的操作过程中，还不允许直接进入市场，主要依据是《城市房地产管理法》第八条规定：“城市规划区内的集体所有土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”这显然是在土地使用权交易市场中，将集体组织排斥于市场之外，是对市场主体的不平等对待，其做法侵犯了集体组织的利益。在市场经济条件下，特别是加入WTO，公平竞争机制更加凸现，限制集体土地走上市场之规定，必将得到更改。 一、现行法规对集体土地进入市场的矛盾性 关于集体土地能否直接进入房地产市场，现行的有关法律规定存在相互矛盾之处。 （一）准许集体土地出让的法律规定 1、宪法第十条第四款规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。” 2、1998年12月七届全国人大常委会第五次会议通过的关于修改土地管理法的规定，明确规定集体所有的土地的使用权可以依法转让。（注：符启林：《房地产法》，法律出版社，1997年11月，第34页。） （二）不准集体土地出让的法律规定 1、《中华人民共和国土地管理法》第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。……任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让，转让或者出租用于非农业建设……” 2、《中华人民共和国城市房地产管理法》第八条规定：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿转让。” 可见，宪法的规定是土地可以依法转让，这一规定是原则性的，存在较大的法律空间，土地既包括国有土地也包括集体所有土地。常委会通过的关于修改土地管理法的规定也已确定了集体土地的使用权可以依法转让。但是，这一规定给土地及房地产专门的立法留有余地，具体到土地立法中却规定了集体的土地不能出让和转让，唯有国家征用后，方可出让。也就是国家采用行政手段，强行对集体土地进行政征用，这显然是不公平的。 二、征用不属市场运作机制 （一）征用集体土地行为是国家行为。征用是国家行政权力行使的体现，是行政权的利用过程，同时也是集体对国家应尽的一种义务，不是集体向国家“卖地”，性质上不属于集体组织与国家之间的土地所有权交易行为，理由是：第一，它是一种单向的转移行为，只能由国家征用集体组织的土地，而集体组织不能以同样方式取得国家或其他集体组织土地所有权。第二，具有强制性，不仅严格依法定的征地条件进行，征用代价也体现为法定的征地补偿费，其数额以被征地的集体组织成员生活水平不降低为原则，而非以被征土地的市场价格为标准。 （二）征用集体土地是政府管理土地使用权交易市场中既做“裁判员”又当“运动员”的行为。土地使用权是动产物权，（注：张少鹏：《“土地使用权”是独立的不动产物权》，《中国法学》1998年第6期，第49页。）在土地使用权存续期间，权利所有人不仅可以实际占有、使用土地并从中受益，更重要的是权利所有人在法律允许的范围内可以行使对土地使用权的处分权，即可以转让、出租、抵押其使用权或用于其他的经济活动。（注：张少鹏：《“土地使用权”是独立的不动产物权》，《中国法学》1998年第6期，第52页。）国家通过政府取得集体土地使用权采用的是征用手段，显然是政府动用自己的权力强行占用集体的不动产物权。而国家取了得土地使用权后（其实不仅仅是集体土地使用权，而是该幅土地的所有权），将土地使用权出让，这一过程实质是行使土地权的处分权的过程。在这一过程中，双方当事人在协议中的意愿也是设立一个独立物权性质的土地使用权。（注：梁慧星主编：《民商法论丛》第3卷，法律出版社，1995年10月1版，第61页。）在土地使用权这一同一标的中，政府的取得不是按市场规则运行取得，而是政府权力的强制性作用的结果，而政府将土地使用权出让，却是平等主体间进行的民事行为，显然，政府在取得土地使用权和出让土地使权的整个过程中，其身份是十分特殊的，一方面充当行政管理主体，另一方面又充当市场交易主体，同时具有双重身份，两种角色，职能具有“二重性”。通俗地说，政府在房地产开发市场中，既当裁判员，又做运动员。 三、集体土地走上市场是市场经济发展的必然 国家直接控制土地交易的一级市场，对集体土地采用征用的方式，确实对保护耕地起着积极的作用，但这把作为国家管理经济的权力和国家作为资产所有者的权利统为一体，通过国家管理干预经济的职能和国家作为资产所有者组织经济的职能，对集体经济和集体资产的直接侵占，直接干预集体土地交易的一切活动。这种方式，压抑集体经济和集体经济组织劳动者的生产积极性和创造性，不利于市场经济体制的发展。
