国有企业改革是我国经济体制改革的中心环节。改革开放以来,我国国有企业改革经过放权让利、承包制、建立现代企业制度等阶段,积累了不少经验。近年来,由于资本市场对国企改革的影响不断强化,由于国有经济布局战略性调整的推进,也由于1998年政府机构改革所引发的“政企脱钩”,国有企业改革获得了许多进展。我们认为,对近年来国有企业改革进行比较全面的审视十分必要,因为近年的国企改革有一些新特点,而且这些新特点对我们下一步的政策提出了要求,我们应该探讨近年来国企改革进展的政策含义。 一、政府机构改革引发的“政企脱钩”与“重组” (一)专业部的撤消导致“脱钩” 1998年,为了适应社会主义市场经济体制的要求,新一届中央政府进行了大规模的政府机构改革。在这次机构改革中,国务院组成部门由原来的40个减少到29个,特别是撤消了计划经济体制下多年存在的专业部。专业部过去是一些大型企业的政府主管部门,专业部的撤消,使以前由各专业部直接管理的企业(各部直属企业)失去政府主管部门,因而在专业部撤消前后,各部直属企业都完成了“脱钩”,即各部直属企业脱离了与专业部的隶属关系。随着专业部的撤消,除了必要的政府管理职能移交到综合部门,原专业部拥有的大部分政府管理职能不复存在。据统计,各专业部撤消后,向企业、社会和下级组织下放职权约200余项。 (二)三类企业的归宿:“接钩”与“重组” 各部直属企业同专业部的“脱钩”,在一定程度上推动了政企分开。但同时,这些企业又必须同其他政府部门或党的部门“接钩”,因为国有或国有控股企业毕竟是国有资产的载体,它们完全同政府脱离管理关系是不可思议的,也是荒谬的。第一类是仍然由中央政府管理的企业,这类企业数量少,一般都是大型企业,它们在资产上要同财政部“接钩”,在人事上要同新成立的企业工委或者组织部“接钩”;第二类是下放到地方的企业,这是小一些的企业或历史上就是由地方政府管理的企业,或者是效益较差、包袱较重的企业,它们要同地方政府“接钩”;第三类是更小的企业或者相对而言重要程度较差的企业,因而中央政府和地方政府都认为没有必要直接管理它们,它们不能同中央某个党政部门或地方政府“接钩”,但它们作为国有资产的载体必又须找到“归宿”,所以被政府安排接受前两类企业“重组”,同前两类企业“接钩”,这实际上是政府委托前两类企业对第三类企业进行管理,前两类企业在这里受托承担了某些政府管理职能(如对第三类企业的人事任免职能)。 可以看出,如果将专业部的撤消和“政企脱钩”完全等同与政企分开,是不准确的。事实上,由于“脱钩”的另一面是“接钩”,这基本上相当于历次的对企业管理的权限在专业部门与综合部门、中央与地方之间的分配。尤其值得指出的是,大量的第三类企业接受前两类企业的“重组”,这种“重组”实际上是将第三类企业资产向前两类企业的无偿划拨,这是对既往的剩余索取权和剩余控制权的重大冲击。第三类企业同前两类企业如何博弈以及谁将胜出,将会决定第三类企业以后的制度安排,所以“重组”对国企改革的影响非常值得关注。“重组”实际上也弱化了政府对第三类企业的国有资产管理,这可能比较有利于第三类企业进行更灵活、更大胆的改制。另外,从目前的改革动作来看,地方政府似乎走得更远一些,这与地方政府更看重企业是“财源”还是“包袱”有关,所以下放到地方的第二类企业下一步的改革比第一类企业更值得关注,我们在后文将会论述地方上国有企业改革的进程和做法。 但是,财政部、企业工委和组织部对国有企业的监控能力无法同原来的专业部和国有资产管理局相比,所以“脱钩”后,政府如何对国有资产进行有效管理将面临考验。一方面,政府试图通过授权经营合同来实现国有资产保值增值,另一方面,通过稽查特派员(后改为外派监事)和委派会计来监督企业和企业经理人员。授权经营合同在大型企业中广泛推行,稽查特派员在1998年就进驻了62户国有重点企业,随后委派会计制度试点面更大,2000年底的试点企业达到618家。授权经营合同无疑强化了企业和企业经营者的责任、压力,稽查特派员和委派会计也强化了监督,但合同化的国有资产管理体制并不能有效地解决剩余控制权的问题,监督成本也高,稽查特派员和委派会计要与企业决策程序形成清晰界面更不容易。 近年的“重组”正好碰上国际上的并购浪潮和中国的“入世”进程,所以,顺应国际潮流、组建民族企业的“航空母舰”以迎接国际竞争,都成为加快“重组”的理由。对国际大企业组织构架的初步了解和无限憧憬,也助长了“重组”与“重组”后加快“整合”的气势。这里所谓的“整合”,包括设立控股公司、构建母子公司体制或事业部体制。不管“重组”与“整合”的理由有多么冠冕堂皇和多么地符合“国际惯例”,“重组”和“整合”的真正引发因素也是最强烈的推动力仍然是政府主管部门的撤消和“脱钩”。事实上,一些所谓的控股公司、母公司就是从过去的政府部门翻牌而来,摇身一变成为上述第一类企业,进而对别的企业进行“重组”和“整合”。