对于农村集体经济组织的非农业用地（即建设用地）能不能流转，现行国家法律、法规缺乏明确规定。土地行政主管部门一度推行“转权让利”政策，规定集体建设用地必须转为国有以后，才能进入二级市场流转。后来政策导向发生变化（大约是在1995年以后），不再强调必须转为国有，但也没有明确应该怎么办。目前全国多数地方仍沿袭“转权”模式，少数地方另辟蹊径，探索保留集体土地所有权，允许土地使用权流转的新模式。据笔者在浙江调查，滨江、萧山、奉化等实行的是转为国有的模式，绍兴、义乌和湖州则逐步转轨，实行第二种模式。 浙江土地流转面临的关键问题 从历史发展过程看，推行“转权让利”政策后，土地管理部门的工作重点一度放在新增建设用地的转权上，而对面广量大的存量建设用地，则基本无力顾及。因而在较长时期内，存量建设用地大多仍处于集体组织内部无偿（或低偿）使用、无序管理状态，自发流转现象普遍存在。20世纪90年代中期以后，乡镇企业逐步转制，需要对企业资产包括土地资产进行处置。以此为契机，很多地方逐步将农村存量建设用地纳入国有轨道。例如萧山1995年出台乡镇企业转制办法，规定转制后的企业使用的土地一律转为国有。目前已有约80%企业完成转制。据介绍，现在乡镇卫生院也都实行承包制，成为经营性单位了。下一步也要对卫生院的用地进行处置，转为国有。奉化也是从1995年开始乡镇企业转制工作，2000年已全部完成，有关用地已都变为国有了。奉化市区内，原有30～40%土地属集体所有，除企业用地外，大量的是宅基地。由于房屋交易活跃，许多集体宅基地随着房屋一并流转了。对这种情况，奉化土地局采取认可的办法，凡发生集体宅基地交易的，一律转为国有土地，并免收土地出让金。从1995年至今，已发了上万宗宅基地的国有土地使用证。 市区内的集体建设用地转为国有，有比较充分的依据，但城市规划区外的集体土地也要“转权”，则存在以下问题：首先是法理上缺乏依据。国家的有关法律规定，乡镇企业和农民建房可以使用集体土地。其中体现的经济和法律关系是，集体组织是土地资产的所有者，多镇企业和农民拥有土地的使用权，使用权也是一种财产权。政府作为社会事务的管理者，应当依法保护有关当事各方的权利。乡镇企业转变经营机制，是企业组织形式的变化，投资主体可能多元化了，但集体或农民仍是重要的投资方，企业也并未搬到城里去，仍然是乡镇企业。在这种情况下把土地转为国有，显然不是保护而是侵犯了集体的财产权利，在法理上很难说得通。由此产生了第二个问题，即损害了集体经济组织的经济利益。乡镇企业改制之前，与集体组织是一种隶属关系。企业要向集体交管理费，交投资利润或土地使用费。由于经济关系不规范，产生了很多弊端，不利于企业的自主发展。企业改制之后，不再隶属于集体，不上交管理费和利润了，集体的利益主要体现在股权分配和土地收益上。在这种情况下，把土地征为国有，集体就失去了一个长期稳定的经济来源。国家的许多事情要靠农村基层组织贯彻落实，资金不足，基层政权便千方百计向企业和农民摊派，转嫁负担。第三个问题，转制企业土地转为国有，企业要补交出让金甚至负担征地费，而未转制的企业则仍然低偿甚至无偿使用集体的土地，这就使企业之间处于不平等竞争，从而影响了企业改制的积极性。一些新建企业也因投资门坎高而不愿意使用国有土地，热衷于与亏损或濒临破产、倒闭的企业进行私下的土地交易，结果是加剧了存量建设用地的无序流转。 偿试新途径 面对这些问题，一些地方的土地管理部门开始探索新的改革办法。总的思路是借鉴国有土地使用制度改革的经验和作法，结合乡镇企业转制工作，开放农村集体建设用地的一级市场，允许集体组织通过转让（即出让）、出租有关建设用地的使用权，或以土地使用权作价入股、联营等方式，获取合法的土地收益，使集体土地的所有权在经济上得到实现。在此基础上，保护土地使用者的权益，开放抵押、再转让、转租等二级市场。由土地管理部门制定有关办法、规定、制度，将农村集体建设用地市场纳入政府的统一管理。湖州市是较早进行这方面探索的。1997年下半年，该市土地管理局为配合乡镇企业改制，在轧村镇开展了改制企业以租赁方式取得集体土地使用权的试点。1998年初，出台了《乡镇改制企业土地资产处置若干意见》，逐步在全市推行集体建设用地以租赁方式流转。1999年初，湖州进一步在善琏镇进行试点，流转方式除租赁以外，又增加了一次转让30～40年，和作价入股等。 湖州市的管理办法包括流转前提、流转程序和土地收益分配原则等。流转前提是必须符合土地利用规划和乡镇建设规划，同时必须依法进行土地登记，取得土地所有权或土地使用权证书。流转的程序如下：第一步申请。流转双方持有关土地证书、企业营业执照、流转（转让、租赁、作价入股等）合同等文件，到乡镇土地管理所填写土地流转申请书。第二步审批。土管所初审后，按有关报批程序报市土地管理局。市局审查批准后，向集体组织发土地流转（转让、出租、入股、改变用途等）批准书，向用地企业发土地流转的证明书。受转方领证书时，缴纳土地转让费或租金。先由土管所代收，然后移交有关乡或村财务。第三步变更登记。双方持土地流转批准书和证明书到有关地籍管理部门进行变更登记，向受转方发土地使用权证或土地他项权利证书。土地收益分配的原则，一是必须进行地价评估；二是低起步，目前可按不低于评估价30%的标准商定土地流转费用或作价入股。如发生土地抵押，抵押金不得高于评估价的50%；三是如发生再次流转，流转方要向土地所有者交土地增值费；四是土地流转收益按照“谁所有谁受益”和“谁投资谁受益”原则，在乡、村两级进行分配。乡镇集体组织所有的土地流转收益，一般金额交乡财政；而村级集体组织土地的流转收益，则要分成10%给乡镇，作为对乡镇政府在辖区基础设施投入的回报。另外，由土地管理部门提取5%的管理费。 当年，省土地管理局确定湖州为试点单位时，限定仅在湖州市本级试点。湖州市本级约有40个乡镇，现已有23个乡镇进行了集体建设用地流转改革。在改革之前，已有大量乡镇企业改制，土地已变为国有。到今年4月，共对289个新改制企业的用地按新办法进行了处置，占市本级企业数的不到30%，涉及土地面积5865亩。改革效果是十分显著的：一是集体经济组织的土地有权受到保护，在经济上得到实现；二是土地使用者的权益也有了保障。由于有了政府的规范管理，取得了合法的土地证书，使企业有了抵押筹资的渠道；三是盘活了集体存量建设用地，减轻了占用耕地的压力；四是在城乡土地统一管理方面又大大前进了一步。过去对集体建设用地流转采取堵的方针，而堵又堵不住，结果是乱。现在采取疏的方针，在允许流转的同时加强了管理，结果是有序。由于管理办法基本上是参照对国有土地管理的经验和规则，从而为将来城乡土地市场接轨做了某种准备。
