经过长达十几年的艰苦谈判之后，我国终于在2001年末正式加入了WTO。中国入世，机遇的背后是挑战，最大的挑战是什么？专家、官员们的一致看法是，政府首先要入世。有人统计，在中国入世的23个协议、498页纸里，只有两项涉及到企业，其余均与政府有关。正如我国参加入世谈判的高级官员所说，“WTO不管企业行为，WTO的任何一个条款，都没有涉及企业的行为”。从WTO的规则和内容看，也只有政府才能履行它。20多年来，我国的政府管理和经济体制改革同步推进，成效卓著。但政府的管理模式和职能仍残留着计划经济烙印，政府行为与规范的市场经济下的政府行为距离尚存，与WTO要求相比，还存在着不小的差距。所以，规范政府行为刻不容缓。 公共财政是与市场经济相适应的财政管理制度，是现行财政改革的方向。目前，全国各地都在积极探索构建公共财政框架，公共财政犹如一夜春风，千树万树梨花开，呈现出如火如荼之势。公共财政支出改革不权是现行财政改革与发展的方向，而且有利于促进政府行为规范，有利于政府适应"WTO"需要。 一、构建公共财政框架和规范政府行为，两者相互联系、相互制约、相互依存、互为补充 诚然，能够影响、决定、推动政府职能、行为的因素很多，但是，财政体制、制度的改革，可以影响政府职能和行为。特别是，公共财政可以积极影响、促进政府行为规范，两者相互联系、相互制约、相互依存、互为补充。 1.规范政府行为是构建公共财政框架的前提条件。财政是政府的财政，政府的行政行为和经济行为都直接或间接地影响到财政。在市场经济条件下，在我国已正式加入WTO的今天，如果政府仍沿袭过去计划经济下的管理模式，再好的财政体制也不能发挥其应有的作用，更谈不上建立公共财政框架。只有政府行为符合市场经济的要求，按照市场规则去办事，政府的公共性才能体现和实施，也只有这样，才能建立起真正的公共财政。 2.构建公共财政框架为规范政府行为提供财力保证。根据WTO规则和市场经济要求，政府的主要职责就是搞好公共服务。公共服务的主要内容包括：保证本地区政权机构正常运行；发展为市场资源配置不能有效解决的各类社会事业；为实现公共服务所必须的政策性补贴、各种公益性或非盈利性公共工程的投资。而政府所有的这些公共服务，必须通过公共财政才能实现，才能满足，即政府公共职能的实施基本上要依靠公共财政提供的财力去保证。 3.财政改革的超前性，在一定程度上促进政府行为的规范。政府分配关系直接牵涉到政府行为能否规范，决定着政府决策机制的调整和完善。综观我国改革开放20多年来，几次财政体制改革都规范了政府分配关系，促进了政府行为的进一步规范，同时也为下一步整体改革的推进铺平了道路。如80年代的两次“利改税”，从规范政府与企业的分配关系入手，规范了政府的理财行为。在公安、法院等执法部门实行“收支两条线”管理办法，很大程度上遏制了乱罚款、乱收费、乱摊派等“三乱”行为，特别是乱罚款现象等到了明显改善，规范了政府部门管理社会的行为。同样，公共财政支出改革也将进一步规范政府投资、政府采购、社会管理等政府行为。 二、目前我国财政运行机制和政府行为存在的问题 1.政府职能越位和缺位，造成财政供应越位和缺位并存。首先是政府职能的越位，造成财政资金供应的越位。由于政府职能转变滞缓，对生产性支出和竞争性领域资金投入过多，对经营性事业和私人产品生产包揽过多，导致财政大包大揽的资金供应模式仍然没有得到根本转变。一是对竞争性和非公益性领域投入过多，许多应由市场调节或应由私人部门提供的商品和劳务仍由财政变相供应。不仅一些培训中心、协会、学会以及各种经营性事业的维护和发展经费仍由财政提供，而且企业控潜改造资金、国有企业亏损补贴、企业技改资金等部分生产性支出也由财政提供。二是各种补贴和福利性支出过多，在一些本应由市场调节的领域，财政补贴过滥。三是政府机构和人员急剧膨胀，人员经费支出挤占了急需的公用项目支出，制约了财政对公用经费和发展经费的投入，造成财政资金使用效率低下和政府服务这种公共产品效率低下。其次是政府管理的缺位，导致了财政资金供应的缺位。一是对市场调节作用弱的部门投入力度不够。如基础教育、环境保护、农业、水利、各类公共设施和基础建设等应由财政保障的事业，由于投入力度不够，造成事业发展滞后。二是对社会保障事业投入力度不够。 2.政府分配行为不规范，导致政府特别是地方政府收入机制不规范，乱收费现象严重。进入90年代以来，为了筹集资金发展各项事业，国家设立了种种基金，并出台了不少收费项目，随之预算外资金快速增长，总量急剧扩大。有的地方政府和部门，为了取得更多的预算外收入，出台了许多不应有的收费项目，各地普遍存在着乱收费现象，有的地方甚至存在着管理就是收费，以收代管，一罚了之。还有的地方存在着重费轻税、以费挤税等怪现象。政府分配行为的不规范，造成政府收入机制不健全，严重分散了政府的财力。 三、加大公共财政支出改革力度，促进政府行为规范 1.科学界定财政供应范围，消除越位与缺位，规范政府职能。要按照市场经济体制下政府与市场的合理分工，科学地界定财政供应范围。规范公共财政支出范围应以社会公共需要为标准，即财政资金的供应范围主要是：只有政府出面组织和实施才能实现的事务，一般不能或不宜由市场机制有效调节但又是社会存在和发展所必需的事务。主要包括：(1)公共安全和秩序，如国防、外交、公检司法、武警、国家行政管理等。(2)公共服务，如科学、教育、文化、卫生、社会保障等。(3)公共工程，如生态治理、环境保护等。(4)公共设施，如能源、交通、运输、机场、道路等。政府应做好自己该做的事，管好自己该管的事，履行好自己的职能，做到不越位、不缺位，为经济发展服务。
