产品换保障：破解“三农问题”的制度平台

      一、破解“三农问题”重在农村社会养老保险制度创新

      1.破解“三农问题”是再创发展奇迹的前提

      为破解久攻不决的事关改革发展稳定全局的“三农问题”，社会各界提出了众多旨在实现城乡经济协调发展的对策思路。这些思路的共同点是寄期望于改变农村经济发展严重滞后局面，再创发展奇迹。然而，面对人地关系紧张这一基本国情，这些看似完美的对策思路却又程度不同地表现出一些无奈！那么，破解“三农问题”，再创农村发展奇迹，真的就难于上青天吗？

      其实，“三农问题”是受发展和制度双重制约的。但人们更多地是只看到表象的发展制约，对更深层次的制度性制约虽有关注，包括对农村产权制度、组织制度、就业制度、行政制度、社会保障制度等问题的关注，却对如何破解制度性制约没有提出明确可行的办法。

      破解“三农问题”，无疑要靠发展，但在生产力的发展受生产关系制约的情况下，只有通过生产关系的变革来促进生产力的进一步发展。改革开放以来，我国农村生产力得到了长足的全面发展，但自80年代中期以来，生产力的发展速度呈现出下降趋势，生产关系对生产力发展的制约作用日益明显。无论是粮食生产的徘徊、乡镇企业发展的回落，农民增产不增收，还是扩大土地经营规模、转移剩余劳动力的困难，城乡收入差距的拉大，都是生产力发展受生产关系不同程度制约的结果和具体表现。换言之，是生产关系落后于生产力发展的具体表现。那么，变革生产关系的突破口如何选择呢？

      众所周知，公平和效率是市场经济的两大基本原则，而现代企业制度和社会保障制度是维护这两大原则的核心制度，也是市场经济体制的两大核心制度。在我国城镇，现代企业制度和社会保障制度始终是改革的两大中心环节，目前这两大核心制度的基本框架已经初步建立，这标志着社会主义市场经济体制在城镇的基本确立。但在我国农村，如果说承包制是目前体现效率原则的核心制度，那么除社会救济和传统的土地保障外，体现公平原则的农村社会保障制度则基本没有建立起来。应该说，我国市场经济的发展起始于农村，承包制的实行使农户成为我国最早的经营主体，粮食购销体制的改革使农村最早形成市场经济的经营环境。但受发展制约程度更高的农村，在社会主义市场经济体制的建立上，又明显滞后于城镇。其中，突出表现在承包制这一农村基本经营制度成功建立起来后，除承包期延长外，我国农村在制度建设上再没有取得实质性的进展和突破。特别是以农村社会养老保险制度为重点的社会保障制度的建设滞后，一方面严重制约了其他制度成功变革的空间，如在现行体制下农业产业化的发展空间就非常有限。另一方面，国有粮食企业等计划经济体制下形成的传统组织资源，因体制转型而过度退出农村经济生活，因职能定位不当而难以发挥潜在的制度优势。新的组织资源难以生长，传统的组织资源难以定位，直接导致农村组织化程度的降低。

      改革的历史经验表明，社会保障制度是促进市场经济发展的核心制度，完善的社会保障制度对市场经济的运行与发展起着重要的促进作用。因此，农村社会保障制度这一核心制度条件的缺失，必然使农村劳动力、土地等要素的市场化进程面临一系列深层制度约束，必然使市场配置资源的基础性作用难以发挥；必然使全面建立和完善农村社会主义市场经济体制努力的成效不尽人意。这也是中国农民虽然早已成为市场经济主体，但应该必然发生的土地经营权流转、经营规模的扩大、市场组织的发育、农业产业化的发展等经济进程，长期没有达到预期程度的重要制度原因。甚至有人认为，承包制到目前为止还只是农村的一种“边际革命”。可见，农村社会保障制度建设的滞后，已经使承包制取得的辉煌的制度性成果大打折扣，这也决定了农村社会保障制度的建设是继承包制后完善农村市场经济体制最重要的制度建设。这也意味着下一步制度建设的重点将必然再次转移到农村，农村的改革和发展将进入一个新的阶段。

      在城镇国有企业改革久攻不克的情况下，改革重点由于从单中心（企业改革）转向双中心（现代企业制度和社会保障制度建设），终于使改革获得了突破性的进展。这一成功经验意味着，农村改革要获得突破性的进展，也应以社会保障制度的建设为重点。正如城镇改革经验一样，只有社会保障制度创新获得了突破性的成功，建立社会主义市场经济体制的努力才能达到预期目标。如果不在核心制度上锐意创新，不构筑起市场经济的制度平台，指望市场经济体制自发形成，肯定是痴人说梦。因此，加快农村社会养老保险制度建设，是解决好农村市场经济体制和现代化建设的基础性、关键性问题。这既是改革的内在规律，也是市场经济的内在要求。

      2.破解“三农问题”需要新的制度平台

      无论是在城镇还是在农村，体现效率的基本经营制度和体现公平的社会保障制度，是任何经济体制平稳有效运行缺一不可的两大核心制度。这两大核心制度共同构成了一个保障经济社会持续快速健康发展的制度平台。

      在计划经济体制下，国有企业与国家保障形成了一个完整的制度平台；农村集体经济与集体保障形成了一个完整的制度平台。在社会主义市场经济体制下，现代企业制度与社会保障制度形成了一个完整的制度平台；农村家庭承包制与土地保障形成了一个完整的制度平台。

      但我国农村目前形成的这一制度平台，是一个低水平的、远离现代化的制度平台。在这一制度平台上运行的农业和农村经济，不足以支撑起中国工业化、城镇化和现代化的有效运行。特别是传统的土地保障，支撑不了近70%农村人口的生存与发展需求，进而使“三农问题”日益严重。可以说，巨大的农村人口已经使这一制度平台严重倾斜，不仅阻碍了农业和整个农村的现代化，而且严重阻碍了工业化、城镇化和整个现代化的进程。因此，要真正建立和完善农村社会主义市场经济体制，要真正解决中国的“三农问题”，要不断推进中国的现代化进程，首先必须对这一制度平台进行现代化改造。即必须以农村社会养老保险制度为重点的社会保障制度取代传统的土地保障，通过社会保障制度的建设，提升农村制度平台的现代化水平，在更高的起点上为农业和农村现代化以致整个中国的现代化构筑起更坚固、更平滑的制度平台。