农村税费改革是一项牵动性极强，非常复杂艰巨的改革，虽然安徽在全省范围内推开之前，已在部分县市进行了长达6年的试点，但从试点情况看，在初步减轻了农民负担的同时，也引发了一系列新的矛盾和问题。其中最根本的是农村义务教育——这个直接关系到国家经济社会发展和农村现代化进程以及老百姓福祉的百年大计受到剧烈冲击和严重损害，广大基层干部和人民群众反应十分强烈，认为农村税费改革如果以牺牲农村义务教育为代价，即使成绩再大也是得不偿失。这是农村税费改革在全国暂缓推行的最重要原因。 改革管理体制，难解农村义务教育困境 为解决农村义务教育中普遍存在的拖欠教师工资、危房不断增加和部分学校运转出现困难等严重问题，也为在全国范围内推行农村税费改革创造必要的条件，国务院于2001年6月召开了全国基础教育工作会议，颁发了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》。《决定》提出：“进一步完善农村义务教育管理体制。实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制。”其核心就是把农村义务教育的责任和管理权限由乡镇政府上收到县级政府。 那么，管理体制改革能否从根本上解决农村义务教育的问题呢？从我们了解的情况看，农村义务教育管理体制改革确实暂时缓解了农村义务教育的困境，但并未从根本上解决问题。 我国农村义务教育的困境是1994年以后逐渐积累起来的。1994年国家进行财政、税收体制改革，把地方财政包干制改为分税费，以中央与地方事权的划分为基础进行财政分配。在进行此项改革时，中央在处理好与省级财政的关系后，对省与市、市与县、县与乡镇的财政与事权的分配则未作刚性规定，其结果凡是好的多的财源，中央和上级都拿走了，而凡是包袱则都往下推，越到基层，财政与事权失衡的状况越严重。加上乡镇机构臃肿，财政供养人员太多（安徽、山东等省平均每个乡镇财政供养人数达500～800人），以及一些基层领导好大喜功，盲目铺摊子、上项目和上级搞的一些不切实际的升级达标活动，导致绝大多数乡镇举债过日子。据《中国新闻周刊》报道，1999年国务院办公厅发出通知，要求各省、自治区、直辖市人民政府在年内对1998年底以前乡村两级各种债务进行一次彻底清查，从已上报的三个省份的数字看：湖南省84.4亿元，浙江省36.4亿元，安徽省59.23亿元，三省平均数为60亿元。由此，经济专家推测，中国乡镇政府欠债不低于2200亿元。据有关部门最新统计，截止2000年底，中国乡村两极债务总额高达3259亿元。全国约45000个乡镇，平均每个乡镇欠债725万元，考虑到地区经济发展严重不平衡性，沿海等发达省市的乡镇不欠债或欠债较少，广大中西部欠发达地区乡镇欠债肯定超过725万元，如安徽省阜阳市的乡镇，欠债超过1000万元、2000万元的比比皆是。 既然乡镇财政力匮乏到如此程度，那么税费改革之前农村义务教育为什么还能勉强运转呢？这主要靠农村教育费附加和教育集资支撑，尽管寅吃卯粮，债务日益沉重，教师工资拖欠越积越多，危房面积不断增大，但毕竟每年还有两笔固定而可观的投入。农村税费改革后，农村义务教育费附加和教育集资取消，过去那种拆东墙补西墙的游戏玩完了，农村义务教育长期积累的矛盾和问题彻底暴露出来。 现在，国务院决定把农村义务教育的责任和管理权限由乡镇上划到县。那么县级是否有足够的财力保证教师工资按时足额发放、保危房改造、保所辖学校正常运转呢？只要我们看看县级财政的现状，就不言自明了。 当前县级经济的困难状况并不比乡镇好多少，据《瞭望》披露：号称河南省100多个县（市）综合实力排名30多位的社旗县，1998至2000年，全县就拖欠教师工资5912万元；人均欠4926元，乡镇在执行1997年老的工资标准的情况下，平均只能发7个月工资。湖北省天门市的经济状况在该省算中等，但市财政赤字与债务将近7个亿。湖北省监利县的县、乡、村三级财政负债超过10亿元。基层财政处于濒临崩溃的状态，很多乡镇党委书记经常在大庭广众之下被群众揪着胸口讨债。据该县税务部门预测，2001年不能向县级上缴税收的乡镇将达50%，财政危机由乡镇蔓延到县。四川蓬溪县县级财政2000年实际可用财政收入3900万元，支出却要8100万元，债务像“滚雪球”一样越滚越大，干部和教师经常是“吃了上顿没下顿”。 上述情况绝不是极端例子，在广大中西部地区带有普遍性，有的情况甚至更为严重。据有关部门统计，全国县级单位赤字比例，1998年为22%，目前已上升最近60%。安徽省财政赤字县占近70%，到2000年10月全省县、乡欠发工资18.7亿元。据国务院发展研究中心披露，目前中西部地区60%以上的县是赤字县，2000年1～10月份，全国有1138个县（市）拖欠或发不出工资，占到整个县（市）的54%，超过一半。 县级财政状况如此糟糕，债务负担如此沉重，如果把保证教师工资按时足额发放、保证学校危房改造和学校正常运转的重任全部交给县级财政，显然是不现实的。鉴此，不少专家提出县级财政不足部分由中央和省级财政通过转移支付的方式加以弥补。这从理论上讲是没什么问题的，但实际上很难行得通。第一，目前广大中西部地区的许多县、乡财政已到了崩溃的边缘，尽管中央从2000年开始每年拿出200个亿实行转移支付，但对全国而言无异于杯水车薪，解决不了什么大问题。第二，如果县级财政不足部分由中央和省级财政兜底，那么中央和省级财政很可能会掉入县级财政巨大的“债务陷阱”，不用太久，就会弄得中央和省级财政难以为继。因为经过长期“官出数字，数字出官”环境的熏陶，我们的干部中确有相当多的人在趋利避害瞎编数字方面的本领实在令人佩服。第三，不利于调动县、乡发展经济和进行机构改革等方面的积极性和主动性，还可能导致财政赤字县越来越多，产生“蛙死温水”效应。
