从“以乡镇为主”到“以县为主” 鉴于国家财力所限，中国的义务教育不可能完全由国家财政统包，因此，将义务教育投入从“以乡镇为主”转向“以县为主”，尽管只是往前走了一小步，但其触及面和影响面却不可小视 至少从文件上看，中国的农村义务教育体制正在酝酿发生重大的变化。 2002年5月16日以后，一份以国务院办公厅名义下发的文件《关于完善农村义务教育管理体制的通知》开始逐级传播到中国基层。官方媒体以惯常的平稳语气报道了这一消息，社会上对此也没有特别的反应。显然，相对于当今许多时尚话题，农村义务教育尚不足以引起社会的主流兴趣。 但熟知中国基础教育状况的人们还是一下子能从这份文件中读出不同凡响之处——不仅因为国务院就农村义务教育问题下发专门文件以往并不多见，更在于文件第一次具体而明确地就县乡两级政府在义务教育投入与管理方面的权责作出了详细规定——这意味着中国农村义务教育的财政投入体制将切实地发生变化。 根据《通知》的规定，农村义务教育的直接责任人，将由过去的“以乡镇为主”提升到“以县为主”，即由县级人民政府负责筹措农村义务教育经费，合理安排使用上级转移支付资金，确保按时足额统一发放教职工工资，统筹安排农村中小学公用经费，组织实施农村中小学危房改造和校舍建设等等。 乡镇一级政府的担子相对于以往则有所减轻。通知规定，乡（镇）人民政府只是负责组织适龄儿童少年入学，严格控制义务教育阶段学生辍学；维护学校的治安、安全和正常教学秩序，治理校园周边环境；按有关规定划拨新建、扩建校舍所必需的土地，等等。在此体制下，乡镇一级不再承担对义务教育的财政责任，无需再为教育经费问题疲于奔命，而专注于具体的推动普及工作。用官方的表述，其任务只是“支持农村义务教育发展”。 县、乡镇的职责明确规定之后，中央、省级的职责相对更加清晰。中央政府主要是给予“政治指导”，以及对贫困地区及教育基础较差的地区予以一定的一般性或专项财政转移支付；省、地级政府的责任也主要是“统筹安排财力”进行转移支付等等。 鉴于国家财力所限，中国的义务教育不可能完全由国家财政统包，因此，中央决定将义务教育投入从“以乡镇为主”转向“以县为主”，尽管只是往前走了一小步，但其触及面和影响面却不可小视。不管怎么说，县级政府的管理水平与责任意识毕竟要远高于乡镇政府，其财源也要大大优于乡镇一级。事实上，早在2001年5月29日，国务院《关于基础教育改革与发展的决定》就正式提出了“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的农村义务教育新体制，但这只是一句原则性的规定，尚缺乏实质性的要求和步骤，在近一年的时间里，中国农村义务教育投入体制的调整步履迟迟。这种状况引起了国家领导人的关注。今年4月26日，李岚清副总理在国务院办公厅召开的完善农村义务教育管理体制电视电话会议上，再次强调要确保年内所有地区农村义务教育都按照“以县为主”的管理体制运行。消息人士估计，中央上层一再表露出的强化农村义务教育的决心，也许正是国务院办公厅5月16日“通知”的背景。 不对称的财权与事权 据国务院发展研究中心的调查，目前全国义务教育投入中，乡镇负担78%左右，县财政负担约9%，省地负担约11%，而中央财政只负担2%左右。地方财政收入太少，而负责的事务太多，不对称的财权和事权，是农村义务教育经费短缺的重要制度原因 中国农村义务教育“以乡镇为主”的管理体制形成，有着鲜明的时代痕迹。 自上世纪50年代建国初年直到80年代，中国的义务教育一直实行国家办学、中央集权、财政单一供给的管理模式。1986年《中华人民共和国义务教育法》的颁布和实施，用法律形式正式确定了义务教育的这一新体制。该法规定，“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证”，同时提出了“地方负责，分级管理”，谁办学谁掏钱的原则。但当时并未对各级政府的职责作出明确的规定。 1989年，国家对财政体制进行改革，决定在乡一级建立财政，包括教师工资在内的十几种支出放在乡财政，这项改革更强化了“谁办学谁掏钱”的投资体制。1992年发布的《义务教育法实施细则》，进一步把以地方为主负担教育经费的特征加以明确。该细则要求，“地方各级人民政府设置的实施义务教育学校的事业费和基本建设投资，由地方各极人民政府负责筹措。”“中央和地方财政视具体情况，对经济困难地区和少数民族聚居地区实施义务教育给予适当补助。” 由于我国农村义务教育学校主要由乡镇一级政府设置，因此按上述规定，乡镇将负担大部分义务教育经费，而县级以上政府则只承担补助贫困地区和少数民族地区义务教育经费的责任。正是在这种情况下，我国农村的义务教育进入了“以乡镇为主”的阶段，乡镇一级政府（包括村）承担了绝大部分的义务教育投入，包括解决校舍危房、改善办学条件、提高教师待遇、筹措解决民办教师工资、管理学校财产及推动本地学生入学的实施工作等等。 在1994年分税制改革之前，中央财政收入比重较低，而地方财政较为丰裕，应该说，那时“以乡镇为主”对于推动地方政府加大教育投入，从而推进中国的义务教育，还是起到了积极作用的。事实上，从20世纪80年代中期义务教育体制确定后到1994年以前的一段时间，是中国义务教育突飞猛进的时期。 但此后，中央财政收入逐渐上升，地方财政变得薄弱起来。据国家统计局2000年的统计数据，我国现有2109个县级财政、4.6万多个乡镇财政，2000年全国财政收入1.34万亿元，其中中央占51%，省级10%，地方17%，县乡两级共计20%多。
