“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略。”中共中央、国务院《关于促进小城镇健康发展的若干意见》（中发[2000]11号）强调：“抓住机遇，适时引导小城镇健康发展，应当作为当前和今后较长时间农村改革与发展的一项重要任务。”小城镇处在城乡交汇点，具有功能城市化、规划小型化与农村经济发展联系紧密的特点，既是城市梯次结构的基点，也是农村经济与社会的中心，在推进经济市场化、乡村城市化、城市现代化进程中有着十分特殊的作用。因此，在经济发展的同时，如何切合实际促进小城镇的建设与发展是值得重视和研究的一个重要课题。本文试图通过对建德市小城镇发展与管理情况的调研、分析，对小城镇发展中行政管理的优化问题作一些探索和思考。 一、建德市小城镇发展的现状 建德市地处浙西山区，距杭州市150余公里，属以旅游为主要特色的县级城市，全市行政区域面积2321平方公里，人口50余万。1992年乡镇“撤、扩、并”后，加快了城镇化建设，城镇面貌有了较大的改善。到2001年8月止，全市15个建制镇（包括1个中心城市，3个中心镇）建制城区面积达31.6平方公里，居住人口14.4万人，住宅小区面积186.3万平方米，人均绿化面积2.8平方米，兴建了一批菜场、商场，水、电、路、通讯等基础设施日趋完善，城镇的集聚效应显著增强。1992年乾潭镇被列为全国小城镇建设试点镇，2000年梅城、寿昌、乾潭又被列入浙江省重点培育的地方中心发展镇。 但是，建德市城镇化发展中也存在不少的问题。其中，主要有： 1.城镇规模总体偏小，城市化水平较低。城市化首要的要素是产业集聚和人口集聚，只有集聚才能形成规模，有了规模才能充分发挥其示范、辐射作用。但是，目前建德市城镇规模总体偏小，全市建制镇平均人口不足3万人，除乾潭、寿昌、梅城三个中心镇建制城区人口超1万人外，其余乡镇建制城区人口均不足1万。就连乾潭镇虽是全国小城镇综合改革试点镇，但2000年全镇总人口也仅2.8万人，建制城区人口只有1.2万人，城市化率仅40%左右，离国际通行的实现城市化50%的最低标准还相差10个百分点。 2.小城镇基础设施较差，品位普遍偏低，城镇功能相对滞后。由于重复建设和受分散的财力、物力的影响，城镇建设普遍存在基础设施不配套的情况，在城镇建设中，水、电、路建设档次低，农贸市场、停车场、公共厕所、公园绿地等公共设施缺乏，环境卫生差，城镇秩序乱，还难以满足城镇居民的需求。 3.小城镇管理水平差。在调研中，我们的直观印象是小城镇镇容镇貌“脏、乱、差”现象普遍存在，城区道路拥挤，街道上车辆乱停，小摊贩乱摆摊，垃圾乱扔，公用设施破旧等街景杂乱的现象随处可见，小城镇的规划管理、建设管理、市场管理、效能管理、治安管理、环境卫生管理还缺乏系统性，综合执法力度不足，城镇管理工作基本处于无序状态。 二、小城镇行政管理体制中存在的主要问题 是什么导致小城镇发展与管理中出现上述问题呢？在调研走访中，我们认为目前小城镇行政管理体制的严重不顺是一个十分重要的原因。一方面，由于历史传统的影响，处于我国行政管理最基层的乡镇行政机关其管理的对象是广大农民群众，管理的职责是广大农村经济和社会生活的方方面面，乡镇毋须承担对城镇的管理职能。然而，随着农村社会经济的发展，农村城镇化步伐的加快，乡镇政权不仅需要管理农村事务，还要承担起小城镇建设和管理的任务，旧的以农村为中心的乡镇管理体制难以适应小城镇迅速发展的要求；另一方面，随着我国经济体制由传统的计划经济向市场经济转变，计划经济基础上建立的乡镇管理体制自身也存在着机构臃肿、职责不清、效率低下的问题，它们影响了乡镇机关功能的发挥，影响着小城镇建设发展的步伐。小城镇迅速发展与乡镇管理体制改革滞后的矛盾严重，突出表现在以下方面： 1.乡镇政府城镇管理功能滞后。乡镇政府管理机构、职能、权限等依然承袭农村管理的旧模式，对城镇基础设施和配套建设、环境保护、社区管理、工商、金融、信息、服务等产业的培育与管理都比较陌生，管理队伍素质、人才、技术、经验等都比较缺乏，难以适应日新月异的城镇化发展要求。在调研中，我们发现各个乡镇在行政管理中都把精力和重点放在处理农村经济和社会发展事务中，对城镇管理不够重视，乡镇内设的一个城建办除了负责小城镇的规划、建设及所有城镇管理外，还要负责农村农民建房的预审，工作职责多，人员编制少，实难承担小城镇管理的任务。比如：三都镇城建办只有一名村镇规划员，光要预审农民的建房申请每年就有150余份，每份建房申请都要到现场勘察、放样，因此，根本无暇顾及小城镇的长效管理，每年只能搞一两次突击性的活动。乾潭镇小城镇发展规模较大，不进行日常管理不行，但又碍于在编城管人员少，负责城镇管理的环卫所9名工作人员全部为临时聘用人员，没有经过正规的业务培训，素质较差，且因是临时工，工资福利待遇低，人员的稳定性和积极性都受影响。梅城、大同等镇的情况也大同小异。因此，被调研的乡镇都比较强烈地要求解决城管人员队伍问题。
