养老社会保险管理成本问题

      70年代末，80年代初，随着智利社会保障私有化改革的进行，国际社会关于社会保障改革方向的讨论成为热门话题。其中主要是公共管理和私人管理的成本问题Henry J.Aaron等认为，如果个人帐户基金和社会保障基金都投资相同的资产，前者的回报率将低于后者，原因很简单，与1亿5千万个账户相比，社会保障信托基金的管理成本低得多（注：Henry J.Aaron.Alan S.Blinder,Alicia H.Munnel,andPeter R Orszag.Perspectives on the Draft Interim Report of the President's Commision to Strengthen Social Security：2001.7）。Olivia S.Mitchell认为，如果美国现行公共管理的养老退休计划被私人管理的养老退休储蓄计划所替代，后者的管理成本会昂贵得多（注：Olivia S.Mitchell.Administradive costs in public and private retirement systems.参见，Martim Feldstein 1998年主编的Privatizing social security The university of Chicago Press.第404页。）。主张私有化的观点认为，虽然私人管理的个人账户成本比公共管理的成本高，但它可以换取很高的投资回报率。显然，成本问题已经成为改革模式选择的重要参数。

      研究成本问题的意义还表现在：(1)如果管理费用越高，则会导致参保人领取的退休金减少。作为增强退休收入保障的制度设计者，会想方设法寻求减少养老金管理成本的方法。(2)过高的管理费用会引发与低工资收入参保者相关的所谓公平问题。实施法定养老计划的政府会尽量避免低工资收入者的供款被征收过重的管理费。(3)过高的养老金管理成本会加重未来政府的财政负担。因为有些国家实行最低退休收入担保，假如参保人的个人账户养老基金积累不足的话。(4)过高的养老金管理费会激励低工资收入参保人提前停止供款。一旦低工资收入参保者供款达到享受最低退休养老金给付的年限，额外的供款将被视为一种纯粹的纳税。

      本文以英国为例讨论成本问题，首先应该了解英国的养老社会保险制度构架。英国的养老社会保险制度分为国家与非国家两个层次，前者包括基本的国家退休养老金计划和1978年4月开始实施的国家收入关联养老金计划，它们由政府提供和管理；后者包括企业为“协议退出”国家收入关联养老金计划的职工举办的职业养老金计划和参保人自愿参加的个人养老金计划，也称之为个人账户计划。1985年以来，养老社会保险的部分私有化改革一直持续到今天，并且不断增添新的内容，如工党政府还准备在2002年用“国家第二养老金”来替代现行的“国家收入关联养老金计划”。

      一、比较不同养老计划的管理成本存在困难

      在研究养老社会保险计划的成本问题时，学者们曾经非常困惑，认为“不存在完美的或能够普遍被接受的度量退休计划成本的规范方法”(Michell,1998)（注：同上，P407）。如果参照总的给付额来计算管理成本，在那些给付水平比较高以及受益人多于供款人且保障计划比较成熟的国家，管理成本会比较低；如果参照标准为受益人数，则给付水平较高的保障计划管理成本会更低；选择所管理的资产作为计算成本的依据更是没有意义，因为对公共管理的现收现付计划来说，其管理的资产非常少。因此没有准确的或通行的度量退休计划管理成本的方法。没有一个规范尺度，进行比较自然很困难。

      1.养老金计划的结构有异、提供的服务内容不同，有些计划甚至得到政府的补贴。就基金征收功能而言，在墨西哥，中央税务部门代征开支的管理费按固定的人头收取，这不一定准确地反映了实际费用，而且收费标准是政府统一制定的，不能随时变更。阿根廷的税务部门却不向基金管理公司收取代征费用，因此，财会报告显示的征收成本会很低，这实际上是政府对养老计划的一种补贴。在智利，管理公司直接向参保人收取供款，所以较高的供款征收成本会记录在案。

      2.不同养老基金管理服务和投资行为互不相同，进而影响成本比较。研究表明，与指数化资产组合(indexed portfolio)相比，积极型资产管理方式会产生更高的管理费用(Mitchell 1998)。基金管理成本也与规模有很大关系：与小型基金相比，较大规模基金的投资费用会更少。

      3.不同国家不同类型养老计划的账目记录和支付方式的差异会导致不同的管理成本。例如，在智利，个人账户养老计划允许参保人选择不同的养老金支付方式：购买年金或一次性领取养老金，这比单一支付方式的管理成本高得多。与其它国家的养老计划相比，智利、秘鲁和阿根廷等国还必须处理现收现付计划下参保的认可债券问题，这势必会增加额外的簿记、交易、资格认定及给付成本。在有些国家，新旧计划（个人账户计划和现收现付计划）并行，政府的社会保障体系中存在转制成本和隐性债务问题（如墨西哥和智利），在墨西哥，个人账户养老计划仍承担一些额外的任务和相关费用。

      4.不同国家和不同类型养老金制度的目标、规模、融资方式、再分配范围等存在差异。比如，美国主要是对老年、遗属和伤残者提供福利和收入替代，而欧洲很多国家还包括医疗和失业保障。同时社会保险的覆盖范围、给付水平在不同国家也存在很大差异，因此很难直接比较其养老金制度的管理成本。对于公共管理与私人管理成本的比较，往往由于在费用支出上的区别也不可直接比较。比如，公共管理方式下，其办公设施、土地、计算机设备、邮政和电讯等方面的开支可能低于市场价格，或者通过行政手段得到分配，不需要实际成本支出，比如财产折旧等通常不会包括在公布的管理成本内。而私人管理通常具有详细的成本开支会计记录。因此，公共管理的管理成本数据比其实际水平有相当程度的低估。