一、问题的提出 成片土地开发与宗地开发、项目开发相对应，具有开发土地面积大、资金投入量大、开发 周期长、存在外部性、涉及利益主体多等特点。成片土地开发模式是我国80年代以来对外开 放的产物，主要是伴随着各类开发区的设立和建设而形成的，目前已由东南沿海开放城市（ 地区）发展到全国各地。由于我国地域辽阔，各地区的自然资源、社会经济条件千差万别， 改革开放的先后顺序有所不同，各地区经济发展不平衡，地产市场发育程度也不一样，所以 各地区形成了不同的成片土地开发模式。 1999年6月～11月，笔者有机会对我国的一些开发区进行了实地考察，这些开发区包括：北 京经济技术开发区、天津经济技术开发区、浦东新区、苏州工业园、苏州新区、洋浦经济开 发区、温州新城等。在考察过程中以及之后的研究阶段，我们逐渐认识到，对我国多种多样 的成片土地开发模式进行总结归纳，分析不同模式的特点、优劣及其之间的差别，并探讨其 今后的发展趋势，不仅有利于提高成片土地开发利用效率以及社会资源的优化配置，而且对 今后小城镇的开发建设以及西部大开发中的土地开发、基础设施建设等，都具有重要的借鉴 意义。 二、成片土地开发的多种资金来源模式 1.外商独资模式。这种模式的典型案例是洋浦经济开发区。此外，天津经济技术开发区中 的马利克工业区、天津韩国工业园等也是采取这种模式。一般由当地政府与外商签定土地使 用权出让合同，外商获得一定年限（洋浦和天津均为70年）的土地使用权，并支付土地出让金 。外商负责土地开发和基础设施建设，政府成立管委会行使相应的行政管理职能。这种成片 土地开发模式，由于开发资金主要来自外方，中方只需提供土地使用权，所以缓解了开发初 期国内资金短缺的压力；经济风险主要由外方承担；并且可以充分发挥外方引进项目的招商 优势，有利于吸引外资。其缺点是：一般为生地出让，地价较低，如洋浦70年土地使用权出 让价格仅为2000元/亩；以外商为主导进行土地开发，政府宏观调控力度减弱，不易控制开 发商的投机动机和投机行为；政府与外资开发商以及区内投资商之间的协调也较困难，开发 的前期工作（如拆迁安置等）难度大，不易形成土地滚动开发机制。从我们对洋浦、天津开发 区等地的调查情况看，目前这一模式成功的案例较少。 2.中外合资合作模式。苏州工业园是这一模式的典型代表。此外，无锡新区的新加坡工业 园、深圳的赤湾工业区等，也都是这种模式。一般由中外双方成立股份有限公司，按照“利 益共享、风险共担、优势互补”的原则进行土地开发和基础设施建设。土地开发股份有限公 司中一般外方占较大股份，如苏州工业园，中方占股35%，新方占股65%。这一模式具有外商 独资开发的优点，即引进外资进行土地开发、基础设施建设，也有利于开发区招商引资，缓 解 国内资金压力；同时避免了外商独资开发模式下政府调控不力等缺陷；此外，由于是中外双 方合作开发，因此更加有利于引进国外先进的管理经验。调查结果表明，虽然双方在开发初 期往往会产生一些摩擦，但是总的来说，这种模式是成功的，像苏州工业园和无锡新区的新 加坡工业园等，都能作到“双赢”。 3.中方企业独资模式。温州新城、天津开发区中的中信工业区、宁波大榭开发区、深圳华 侨城以及最早的深圳蛇口工业区等都是这种模式。一般国家只给政策不给资金，由境外中资 企业（如蛇口工业区和深圳华侨城，分别由香港招商局和香港中旅集团有限公司出资）或境内 中资企业（如温州新城，由温州新城股份有限公司出资）进行土地开发和基础设施建设。其优 点在于：熟地出让价格高，国家效益好；并且易于引进项目，招商方便。缺点是：先期中方 企业资金投入量大，风险高；政府与企业之间的协调也较困难。这种模式一般适用于具有明 显的地理优势或其他优势的中小面积区域，如市场化条件好，民营经济极为发达的温州地区 。 4.政府出资模式。浦东新区、北京经济技术开发区、烟台经济开发区、上海的闵行、虹桥 开发区等都是这种模式。这种模式不论是由政府机构进行还是由政府委托开发公司进行土地 开发，实际上都是政府投资，其资金来源一般为国家财政拨款、银行贷款和专项基金（如土 地开发基金）等三种形式。其特点是由政府先期投入一定的开发建设资金（如北京开发区由北 京市政府先期投入1亿元），或以土地作价入股（如上海浦东新区实行的土地出让“空转”方 式）。这一模式在各开发区成片土地开发建设的早期普遍存在，弥补了开发初期资金不足同 时 也不易吸引社会资金进行成片土地开发的缺陷。其缺点是靠由政府出面进行融资和获得国家 财政的支持，既不现实也不长久，对扩大开发规模、实行土地滚动开发都极为不利。 三、成片土地开发的多种开发组织模式 1.政企合一模式。这种模式在成片土地开发初期非常普遍，如北京经济技术开发区、天津 开发区、宁波大榭开发区等早期都采取这种模式。其特点是：管委会与投资总公司（或土地 开发公司）是两块牌子、一套班子。由投资总公司负责成片土地开发和基础设施建设，招商 洽谈，以及土地转让等，土地收入（包括出让收入和转让收入）也由总公司代收。这一模式在 开发区建设初期起到了一定的推动作用，但是，随着开发区的进一步发展，其弊端逐渐显露 出来：政企职能划分不清，政府干预企业经营，成片土地开发过于依赖于行政手段，开发公 司缺乏活力；成片土地开发的投资主体不明确，并造成土地收益分配管理不完善；开发企业 财务核算不规范，影响其对外融资（如向银行贷款等），不利于土地开发公司长期发展，成片 土地开发效率低下。目前，大多数开发区都在进行“政企分开”的改革，如天津开发区从19 96 年开始，总公司仅负责土地开发和基础设施建设，不再代表政府与企业签订转让协议，土地 转让收入也不再上缴总公司，而由开发区企业直接上缴开发区财政局纳入预算管理。
