关于起草《村民委员会选举法》立法建议稿的说明 一 改革开放以来，中国的农村进行了两项改革，一是逐步建立起以家庭联产承包责任制为主 的统分结合的双层经营体制，二是废除政社合一体制，将原来的人民公社改为乡级人民政府 ，原来的生产大队改为村民委员会，原来的生产队改为村民小组，逐步建立了村民自治制度 。 1982年新修订的宪法是我国进行政治体制改革和经济体制改革的宣言书，其中规定： 城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居 民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层 政权的相互关系由法律规定。 居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的 公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见 、要求和提出建议（宪法第111条）。 当时，城市里的居民委员会早于1949年开始建立，而在农村，为适应土地改革和巩固政权 的需要，建立了村人民政府，作为国家的基层政权，下设调解委员会，治安保卫委员会等。 1956年在全国范围内建立起三级所有，队为基础的人民公社体制，1978年出现的家庭联产承 包经营土地的制度，使得人民公社的经济职能被废除，从而演变成今天的乡镇人民政府，而 公社下辖的生产大队和生产队从原来的统一支配农民生产资料和消费资料转而办理农村的公 共事务和公益，演变成基层群众自治组织的村民委员会和村民小组。在制定1982年宪法的过 程中，很多人反对比照城市里的居民委员会在农村设立村民委员会，认为农民的文化素质和 民主素质均不足以达到自治的要求。但这种意见没有被吸收，改革过程中出现的新生事物村 民委员会作为基层群众自治性组织被宪法所肯定，村民自治作为制度正式确立起来。但同为 基层群众性自治组织，村民委员会设在农村，和城市的居民委员会有很大不同，原因在于农 村是实行土地集体所有。这个集体所有主要是指以村为单位的集体所有；只在极少数地方是 村民小组或乡镇农民集体所有，但在大部分地区，以村为单位，意味着经营土地的公共权力 落入了村民委员会的手中。 中国的农村，历史上没有形成公共集会以行使其集体所有权的习惯，农民更缺乏敢于开罪 领导以争权利的思维方式，因此，所谓农村的土地集体所有，实际上成了村里的领导干部说 了算数，集体所有制在某种程度上被蜕变成私有制。村里的少数几个人就在各式各样的文书 上盖上村民委员会的大印，卖掉农民世世代代赖以养活自己的土地。因为缺乏有效的监督， 他们将其卖掉的收益部分用来改进自己的办公设施，部分塞进自己的腰包。农村的土地集体 所有，是指土地属于以村为单位的农民集体所有，承包给每家每户分散经营，这实际上以家 庭为 单位，用债权的形式实现物权，降低了物权的直接支配性。村里的少数几个掌握了发包土地 的权力，因为在缺乏现代农业技术的条件下，好的土地意味着好的收成，他们将优质的耕地 发包给自己的亲朋好友以及给自己送了好处的农民来耕种。 宅基地也是属于集体所有，由村里统一分配，在农村迅速城镇化的今天，村里的少数几个 人将有地利的宅基地批给自己来使用。国家鼓励发展乡镇集体经济，村里可以兴办企业，村 里的领导者及其亲属可以当上各种企业大大小小的主管，这样，集体所有制的企业也被蜕变 成私营企业，有些人竦身一摇，又是一个资本家。 山高皇帝远，村民委员会虽然是基层群众自治组织，没有正式国家干部的编制，但手中掌 握的也是一种公共权力，支配着与中国农民更有切身利害关系的公共资源。除了上述土地问 题外，村里通过办理本居住地区的公共事务和公益事业，取得了许多种事实上的权力。村里 的农民每年上交许多乡统筹提留的款项，村里的农民上缴水电费，水利兴修、征兵、计划生 育的具体落实方案，也由村里来抓；从出生的计划生育到死亡的殡葬改革，从大街上吵架， 维护社会治安到家庭生活中的村户卫生，文明家庭评奖，这些都是村民委员会所要办理的事 项。 村里有大量的集体资产，少数人却可以私自运用，村里应当有村民自己的自治组织，却被 少数人掌握了权力。1996年，当时的国务委员李贵鲜在全国民政厅（局）长会议上讲话说： “城市居委会、农村村委会是社会的最基层，是社会稳定的基础，基础动摇了，什么事情 也干不成，应该肯定，全国的居委会、村委会绝大多数是好的，干部绝大多数也是好的，与 农民同甘共苦。但也有少数基层组织软弱涣散，甚至破坏分子、变质分子把持，有的搞帮派 ，搞家族，搞经济犯罪，加重农民负担，甚至逼债打死人，逼死人，这怎么得了！这样的基 层政权还是我们的吗？能是共产党领导的吗？我看不是！对这些害群之马要严惩不贷，我们一 定要保护农民的合法权益，搞好干群关系，一定要把基层政权建设好。对好的乡村干部要表 扬、奖励，对那些不法分子要公开惩处。”(注：转引自王振耀、白益华（主编）：《乡镇政权与村委会建设》（中国民政工作丛书，多杰才 让主编），北京：中国社会出版社，1996年，页263-264。） 1998年6月，国务院民政部部长多吉才让在九届人大常委会第三次会议上的《关于<中华人 民共和国村民委员会组织法>（修订草案）的说明》上也说：“在一些地方，基层干部欺压群 众，腐化堕落，损害广大农民利益的情况时有发生，有的甚至相当严重”，任何一种权力具 有腐败的倾向，只要缺乏有效的监督，便会变成谋取权势者私利的工具，变成压迫和剥削人 民的手段。 1988年制定的村民委员会组织法，在农村试行推广村民自治制度，其中虽然也根据宪法的 规定，要求村民委员会成员由村民选举产生，但还是比照原来人民公社时代产生生产大队长 和生产队长的作法，村民委员会成员由基层国家政权指定任命，或者由村的党组织推荐，上 级组织考察任命，或者有些地方也组织起选举，但是间接的等额选举，所以只是过过形式而 已。
