近年来，我国加快了立法步伐，这似乎是一种朝向法治的努力。然而，倘若不首先明确法 治的要义，努力的结果可能是南辕北辙。 法治的艰巨性 法治的要义在于，为了确保人民的主权地位和公民的权利不受国家侵犯，必须对国家权力 进行限制。这里说的“确保”正是法治的着眼点所在，而“限权”则是它的逻辑结论。对国 家权力的限制一方面要求行政、执法机构只能在法律允许的范围内行事而不得游离法外，更 不得凌驾于法之上；另一方面要求立法遵循一定规范，使行政、执法机构和公众所依之法具 有公正性、合理性，至少，要力避通过立法将偏私意图法制化的恶劣法律。这两方面限制缺 乏任何一种，人民的主权地位和公民的权利将无所依恃，法治将荡然无存。限制国家权力需 要诸如公民法治意识的提高和舆论监督等条件，但极为迫切的则是立法、司法和行政之间应 保持制衡关系。 就此而论，我国法治任务相当艰巨。我国宪法规定了全国人民代表大会作为国家最高权力 机构拥有立法权和监督权，也规定了司法机构应独立行使司法权。但长期以来人大和司法机 构在行政权面前处于弱势，致使表象下的权力分立，实则权力一体化。这种状况还因以下两 个事实而日趋严重。其一，我国缺乏由具有法律专业知识的人员组成的专门的法律起草机构 ，法律法规多由行政部门起草。一些政府部门还盛行以文件代法甚至以文件压法的反法治行 为方式，这尤其加剧了权力失衡。其二，许多人在任政府官员的同时兼有人大代表身份，这 样不仅造成本应分立而有所制约的权力，出现交叉、混杂，使人大作为最高权力机构并表达 民意的性质大打折扣。这样一来，政府部门起草法律，许多官员又作为人大代表直接介入法 律审议和监督，不可避免地要造成政府自己立法、自己监督自己的局面。 道德难替法律之责 法治的现状，人民主权地位和公民权利的保障就只有诉诸于官员们的个人德性了。并无强 制力的道德能承载起如下重任吗？它要能保证：当官员们作为各部门参与法律起草者时，着 眼于维护人民权益而主持正义；当他们在行使其作为官员的本分职能时，有高度自律精神； 当他们作为人大代表发言时，要忠实表达民意而不是官员阶层的意志，在行使审议权和监督 权时，出以公心……。不可否认，有人具备这样良好的道德修养。然而，谁又能假定每个官 员都有此道德素质？事实上，权力具有一种特性，它能使掌握它的人倾向于扩展权力，并通 过权力的应用追求自己和自己所属集团利益的最大化。因而，权力，尤其是不受监督的权力 本身就具有腐蚀道德、侵犯公众利益、与公众利益相对抗的潜在倾向。无论中外，无论古今 ，事实都在昭示人们，这种潜在倾向具有普遍性，而且一有机会就要从潜在的倾向转变为现 实；相反，拥有不受制约的权力而能自律者却是极难得的例外。如果我们把法律的管束和限 制规则交与良好的道德自律，未免过于天真；把事关人民地位和公民权益保障的问题交与可 以伪装又会发生蜕变的个人德性，更是未免过于冒险。 说冒险，不是危言耸听，它已经或者正在成为现实。权力部门有法不依或无视法律，甚至 动用专政工具，诸如加重农民负担这类违法之事，屡见不鲜。更危险的是，立法部门已有利 益恶性膨胀的倾向。如果不改变这种情况，法律不仅因缺乏公民意志的充分参与而在很大程 度 上成为一些部门“批发”给全社会的既定之规，人们只能被动接受；而且还可能导致把特 定部门的偏私意图、甚至是包含着侵犯公民权益的犯罪意图法制化，公民稍不小心触犯了部 门或特定集团的不正当利益，就会成为违法者。在这种情况下，立法越多，离法治越远。 当公民因权力机构有法不依而受到侵犯时，还可以求助法律讨还公道，但如果法律本身就 带有偏私意图甚至包含犯罪意图，那么公民便无处讲理了。如果再考虑到我国还存在着行政 干预司法的严重情况，行政部门既是立法者又是法官，既是判决的执行人还可兼作原告。公 民权利也好，人民作为国家主人的地位也罢，在如此咄咄逼人的一体化权力面前就只能具有 嘲讽意味了。 制衡权力的关键在哪儿 要防止上述情况，眼下需要的不是立法速度，而是规范立法行为，明确立法主体。从选举 制上杜绝同时任政府官员兼人大代表的现象，使人大真正成为表达民意的机构，从而使人民 意志与政府决策之间保持动态平衡。同时，应致力于形成权力制衡格局。这种格局，应是掌 权者有充分权力去增进公益，若要行恶，便会被缚住手脚；这种制约和均衡的格局也应是限 制掌权者的私欲膨胀，使人民的自由和安全不依赖于掌权者的个人品德去留。这样，它才能 为社会的稳定与繁荣提供一个持久而可靠的制度安排。
