在现实世界，个人似乎与政府的财政决策无关。在大多数人眼里，所有的公共决策都是由政府官员和专家作出的。事实上，个人直接或间接地参与了集体决策的形成。个人作为选举过程中的投票者直接参与了集体选择，并且通过新闻媒体、出版物、意见反映等方式间接地影响着集体选择的结果。 本文从公共预算有效性的社会福利标准入手，分析参与集体选择的个人对公共物品的偏好，以及这种偏好对特定的财政收入和支出制度的影响，总结财政制度的特征和条件，探讨间接民主制度下有效的公共预算制度的关键所在。 评价公共预算有效性的社会福利标准 只要政府预算方案产生的社会总效益大于社会总成本，便可以说该方案有效率 社会福利是个人福利的总和。政府通过公共预算筹集资金，安排支出，其目的在于提高社会福利水平。个人福利最大化的总和便是社会福利的最大化。根据福利经济学的基本原理，自由竞争会使资源在效用可能性曲线上产生某种配置，但这种配置不一定满足社会福利最大化的要求。由于市场失灵的原因，使得私人部门不能达到最大的社会福利。在此前提下，集体选择代替私人活动能够增进社会福利。 由新福利经济学派领袖、意大利经济学家和社会学家帕累托（Vilfredo Pareto,1848-1923年）提出的帕累托效率常常被作为评价资源配置合意性的标准。确切地讲，它指的是这样一种状态：任何政策的改变都不可能在不使任何人的境况变坏的情况下使某个人的境况变好。如果资源的重新配置使某个人的境况变好而不使任何其他人的境况变坏，被称为帕累托改进。 作为政府弥补市场缺陷的重要手段，公共预算主要通过组织公共预算收入和安排公共预算支出对经济产生影响。 公共部门和私人部门的效率标准是相同的，区别在于公共预算方案的社会成本和社会效益的测量需要考虑外部效应的影响。当政府支出方案使边际社会效益等于边际社会成本，那么预算支出规模便被认为是最佳的。因此，任何一个公共预算项目的实施通常都会改变初始的经济状态和社会福利水平，而能够使社会福利最大化的公共预算方案被认为具有效率。 与微观经济中的生产效率或管理效率不同，公共预算效率指的是资源配置效率，即资源被充分利用的条件下，预算支出带来的福利增加减去纳税人因缴税而造成的福利减少后的值最大。与私人部门的效率标准相同的是，只要收益超过损失，就有效率。只要政府预算方案产生的社会总效益大于社会总成本，便可以说该方案有效率；如果预算方案的边际社会效益等于边际社会成本，则该预算方案的总社会净效益为最大。 虽然公共部门和私人部门的效率标准相同，但效率标准的运用却不同。由于私人产品的效益和成本资料可以很容易地从市场获得，因而，私营部门之间效率的估计比较容易作出。而公共部门通过公共预算提供的公共产品常常并不用于销售，或者即使销售也不按市场价格，因而对实施预算项目带来的收益和成本的估计要困难得多。另外，政府支出主要靠税收方式来筹集，而税收并不被认为是衡量政府支出成本的好的指标。 采用效率标准对公共预算进行检验，并不考虑收入边际效用递减的规律。该标准暗含的假设是，货币收益和损失的增加或减少，对损益双方的影响是对应的关系。因此，仅根据效率标准，不管一个人的收入水平如何，每一元钱产生的效用是相同的，即收入的边际效用是固定不变的。因而当出现预算支出带来的收益为富人享有，而收入为穷人承担的情况时，只要预算支出的收益超过了损失，就会被认为是可行的。很显然，这一选择不合理。考虑收入边际效用递减的规律（随着收入的增加，每一元新增的收入所带来的效用是递减的），新增加一元钱给穷人带来的效用大于给富人带来的效用。因此，对预算方案的评价，在考虑效率的同时，还必须考虑收入分配的公平问题。收入分配应该有利于经济的稳定发展以及社会对公平和正义的要求。 看得见的税收与公共预算制度的有效性 个人对自己所承担的公共物品及劳务的税收价格和从公共物品及劳务的提供中获得收益的评价，会使他们在既定的公共预算制度中作出选择 由于政府组织收入和安排支出会影响集体决策的参与者对分摊到自己头上的成本和收益的评价，因此，个人会对不同的公共预算制度作出反应。 在完全竞争的市场上，个人作为消费者购买某一私人产品或劳务时，必须会碰到一个由市场决定的价格。他一手转让一定数量的货币，一手得到所购买的商品或劳务，两者之间存在着直接的、可观察到的对应关系。与此不同，个人作为政府支出成本的承担者面对财政制度时，却并不存在这样的直接对应关系。“除了存在着将社会总体分解为‘个人或私人价格’的困难之外，税收的形式也影响着选择行为。而且不同于市场选择，个人并不能选择他最喜欢的支付手段。他通常必须按照对每个人所规定的方式来履行他的财政义务。”“使集体行动的成本与收益得以分摊到个人身上的种种制度，会大大影响个人对这类成本与收益的流量的评价和他自己的反应。”（注：布坎南，《民主过程中的财政》，上海三联书店，1992年版，第8页。） 虽然预算支出与预算收入之间并不存在直接对应的关系，但是预算支出的结构和形式，会影响集体决策的参与者对自己能够从公共物品和劳务的提供中获得收益的评价。个人对自己所承担的公共物品及劳务的税收价格和从公共物品及劳务的提供中获得收益的评价，会使他们在既定的公共预算制度中作出选择。
