审计反腐，三年大盘点，查出政府机构和国有企业的问题惊人。但亡羊补牢、防范于未然的关键，还是要加快经济法制的建设，为了加快经济立法的进程，我们的思想必须跟上形势的发展，深入经济立法和政府行政管理的基本理论研究，充分提高认识，排除立法进程的各种障碍。 一、要克服计划经济的思维定式，加快实现市场经济的法制目标 计划经济制度的特点，是习惯于运用政治、行政和人际关系的手段来组织各种社会经济活动或者处理各种经济事件，人民代表大会的立法权力和监督权力很少发挥作用，经济管理主要依靠政府部门自上而下的各种行政隶属关系和计划分配手段，缺乏最基本的公开性。在涉及公众利益的问题上，政府部门很少受到监督，往往对维护政府部门的行政权力和垄断地位的重视超过了对社会经济效益的重视，甚至不惜以牺牲社会效益为代价。经济管理的手段和具体的政策措施往往追求简单化，一刀切，不是全面禁止就是彻底放任，很少根据好坏性质进行区别对待。与之相反，市场经济需要充分运用立法的手段来维护基本的经济秩序，要在明确划分基本立法权和行政执法权的前提下，充分发挥人大的基本立法权，调节政府和社会公众之间的关系，制约政府的行政权力；同时充分发挥人大的立法监督机制，促进政府部门加快授权范围内的行政和经济管理法规制度建设。立法监督要根据政府部门的行政执法、经济管理和法规制度建设的社会效果来评价和考核政府履行职能服务于社会的工作成绩，据以决定政府机构的取舍、开支预算的规模和领导人选的更换；具体的经济立法和行政立法、政策措施和管理手段，要在对经济行为进行社会道德判断的基础上，明确区分好坏，有所鼓励、有所限制和有所禁止，反对简单化的一刀切。 我们现在一些负责立法起草的专家学者，他们表露出来的立法思想，以及一些政府官员和民间人士发出的立法呼声，还常常显示出不能彻底摆脱计划经济的思维习惯。比较突出的表现，首先是把原来应该由政府部门负责完成的政策措施、行政管理办法和制度建设，简单地搬进人大的基本立法，而对政府行政和经济管理部门的责任和权力制约则往往付之厥如。其次是对权力和秩序的要求往往超过了对公众利益的关心，不能给新生事物和市场创新留下充分的余地。最后是很多立法的内容，或者简单地肯定存在现象，或者脱离市场经济的基本行为特征，变成抽象的概念和原则表述，造成执法上的困难，严重影响法律的威信。中国要加入WTO，经济制度的国际接轨是大势所趋，经济立法的思想必须彻底摆脱计划经济的传统习惯，努力构筑和维护市场经济的制度，充分反映社会公众的利益，保证立法的执行和社会效果。在立法权的分配上，必须高度认识人大基本立法和政府行政管理部门的分工，明确不同政府行政部门的专业分工和具体责任范围，深入细致地了解作为各自立法监督对象的基本行为特征，把法律条款的内容落实到具体的经济行为上。这些工作表明市场经济的立法工作要比计划经济艰巨得多，专业性和技术性的要求也要复杂得多，如果还是计划经济的简单化思维方式，就不可能胜任市场经济的立法工作。因此，我们必须彻底清除计划经济遗留下来的很多旧的观念和习惯，充分提高认识，不断学习和把握市场经济的发展规律。 二、人大的基本立法应该区别于政府部门的行政立法 计划经济的特点是政府行政权力超越人大的立法权力，在经济管理方面基本没有人大颁布的法律，只有政府部门的计划分配和行政管理措施。市场经济的实践是要在区分基本立法和行政管理权的基础上，把基本立法的最高权力交给人大，而把政府的行政管理权置于人大的立法监督之下。政府的行政管理权包括履行分工职责所需要的行政执法权、经济管理的决策权，以及颁布相应法规制度的行政立法权。发挥政府部门在行政和专业立法方面的优势，把政府履行职责执行市场管理的各种要求变成公开颁布的制度法规和优良行为指南，传达最普遍的社会公众，是充分提高政府履行职能的效率和市场透明度的最好方法，也是WTO对中国加入该组织的最基本要求。人大关于经济管理的基本立法有二项重要的任务，其一是规范最基本的经济行为，调节民间个人之间的经济利益，例如合同法、票据法、海商法等等。其二是给分工负责的政府职能部门授权，调节政府和民众的关系，例如中央银行法、预算法、证券交易法等等。授权的内容，根据国际经验，应该包括授权的范围、授权对象的组织结构、重要人事和财务收支来源、以及对应于授权范围的责任和义务。人大基本立法和政府部门行政立法的分工，基本的依据是国家司法和国务院行政执法的分工，这是保证立法和执法的专业对口并能够互相促进提高质量水平的基本条件。根据市场经济法制国家的有关经验和我国的司法实践，人大基本立法要负责民法和商法的制定和颁布，在涉及政府管理职能的部门立法方面，人大立法只负责政府部门的职责分工和授权、组织机构的设置、职责任务的基本目标、责任义务、开支预算、行政透明度和审查监督等，这些都同人民法院的司法范围相一致。所有具体的行政执法，行政管理、经济管理和市场管理所需要的法规制度建设都应该由专业的政府职能部门在授权的范围内负责制定和颁布，同以国务院为代表的政府各部门的行政执法范围和经济管理的专业分工相一致。 当前的舆论存在二种十分对立的立法倾向，其一是经济理论界和法律界一概反对政府部门的行政立法，不了解政府履行经济管理职能不能没有行政立法的手段，政府部门的专业行政职能和经济管理职能也需要有相应的立法，保证依法行政的贯彻；其二是政府职能部门把本应属于自身职责范围内的行政立法和管理措施也交给人大去审议和颁布，在人大的立法中强加入自身的部门利益。它们导致的后果是混合立法和因此产生的执行困难。混合立法是在人大的基本立法中混入行政立法的内容，甚至混入多个政府部门的行政立法内容，而人大基本立法应该有的内容却变得残缺不全，最典型的例如人民银行法、商业银行法和证券法。人大立法要由司法和政府行政二个部门分工负责去执行，但是司法部门主要执行商法和民法，负责违法案件的事后审判和处罚，对于日常的部门行政管理、对于高度专业化的市场管理和经济管理、对于这些管理所需要的专业判断、制裁和处罚措施的量度是完全无能为力的。但是，一旦属于政府部门的行政法规变成了人大的基本立法，这个部门就可以因此把自己行政执法的责任推到司法部门，推到其他的政府行政执法部门，造成大家都有责任，其实又大家都有理由不负责任的局面，造成必须联合执法但又组织联合不起来的局面，造成出了问题无法追究责任的局面。这些是我们在起草立法时必须努力防止的倾向。
