一、上海市政府制度创新的成功实践 上海的政府机构改革与20世纪90年代以来经济体制创新几乎是同步的，并与同时期经济结构大调整相一致。上海市按照建立与社会主义市场经济体制相适应的行政管理新体制的目标，始终坚持“有所为，有所不为”的原则。“有所为”，就是确立发展规划，提供政策服务，推动社会保障，营造法制环境，引导人文氛围：“有所不为”，就是不干预企业，取消对企业的各种束缚。简言之，就是政府该管的事认真管好，不该管、管不了、管不好的事坚决不管。在这一原则的指导下，上海政府改革跨了几大步： ——下移权利重心，建立“两（三）级政府，三级管理”的行政管理体制。合理划分市与区县的职责权限，将可以由区县政府承担的职能下放给区县，将应加强统一监管的职能集中由市政府统一管理。通过向区县放权，使区县政府在项目投资、财政税收、人事管理、城市规划和管理、资金融通等方面拥有较大的自主权。同时，区县也相应地向街道、乡镇放权，授予街道、乡镇实施综合管理的各种权限，并结合各自实际，下放财权，实行地方税收全返，建立健全财政转移支付制度，落实费随事转、条费块转的财力分配体制，下移财力重心，为街道、乡镇承担本级经济社会管理职能提供物质保证。通过逐级放权，建立并完善了市区“市——区——街道”“两级政府、三级管理”和郊区“市——县——乡镇”“三级政府、三级管理”的分级分层管理体制，实现了经济社会管理由传统的以条为主的垂直型专业管理向以块为主的分级型综合管理转变，充分调动了多个积极性。 ——按照“小政府，大社会，大服务”模式，大力精简政府机构。20世纪90年代以来，上海进行了两次大的机构改革。第一次是1996年，市政府机构从84个委办厅局减到56个，人员减少15%；第二次是2000年，市政府机构又进一步减少到43个，机关行政编制精简50%，控制在5153名以内。浦东新区作为“小政府，大社会，大服务”的试验场，起到了积极的示范作用。该区党工委、管委会系上海市委、市政府的派出机构，行使一级政府的职权，作为一个副省级单位，只设10个委办局，机关人员只有800人。如此的“微型政府”实现了真正的简政，跳出了恶性膨胀的怪圈。在政府机构改革中，上海协调推进了机关后勤体制改革，实行行政管理职能和服务职能分开，市级机关各部门原则上不再单独设置专门的后勤行政管理机构，其后勤服务工作由各类专门的后勤服务机构承担。在机构改革中，上海还对行使具体行政行为的事业单位进行了改革，把80多家行使具体行政行为的事业单位从事业单位范畴中分离出来，进行职能梳理和机构调整撤并，建立管理公共事务的行政事务执行机构，将以往承担的行政审批许可职能交给行政机关，将鉴定、测试、咨询等职能交给社会中介组织，从而实现了政事分开，事企分离。 ——转换政府职能，着力加强对国有资产的有效调控和管理。上海把转换政府职能作为政府改革的中心环节，彻底改变政府调控方式，从调控企业转向调控市场，从直接管理转向间接管理，从实物管理转向价值管理，从部门管理转向行业管理；管理经济的重心转移到统筹规划、综合协调、监督检查和提供服务上，强化综合性指标和效益性指标的管理。政府有效管理国有资产，这是上海在政府管理体制创新中始终把握的一条主线。1993年开始，在打破原有的部门界线和条块管理格局的基础上，探索建立新的具有上海特色的国有资产管理模式。撤销专业经济管理机构，将19个工业、商业等企业主管局改制为40个国有资产控股公司或企业集团。目前，上海已形成市和区县国有资产两级管理和两个运营体系，市级国有资产管理分为三个层次，即市国资委、市国资委授权经营的国有资产运营机构、国资运营机构出资形成的各类企业。这个体系控制的资产总量，已占到上海国有经营性资产总量的90%，并从1995年的1549亿元，增长到2000年的4484元，增值近两倍。在加强国有资产管理的同时，上海改变政府的投资方向，从90年代起，就不再直接投资企业项目，政府投入向公共领域倾斜，投资转向进一步推动了政府转型。 ——立足体制创新，积极推进行政审批制度改革。最近，上海又把政府管理体制创新的突破口选在改革行政批制度上。经清理，上海的审批事项共有2027项。改革的目标是减少50%，其中属于上海自己设立的项目减少2/3以上。改革的原则有两个：一是合法原则。切实贯彻依法行政的要求，凡是没有法律、法规依据的审批项目，一律取消。二是合理原则。按照市场经济条件下转变政府职能的要求，合理界定政府行政审批的范围，凡是不属于政府管理职能，不应当由政府直接管理，能由企业自主决定的、能由市场调节的、能由中介机构提供服务的，政府坚决退出，取消审批。改革选择在两个重点领域突破：第一个是在企业设立方面。推行“工商受理、抄告相关、并联审批、限时完成”的并联审批制，对大量的前置审批，一方面大幅度减少，另一方面对必须保留的管理事项实行“告知承诺制”，从事前审批转到事后监管。第二个是在建设项目程序方面。科学制订建设项目审批流程图，对每类建设项目必须经过哪些环节、每个环节多少时间作出制度规定，并向社会公开。同时，将建设项目审批改革与土地使用权出让办法改革结合起来，减少审批环节和手续，加强专业管理。 经过改革和创新，在上海，政企分开、政事分离、政社分设基本实现，政府已逐步退出微观经济领域，适应市场经济要求的行政管理新体制的雏形初步形成。
