1986年,镇江市建立了职工基本养老制度。随着经济的发展,社会保障覆盖面逐渐扩大,参保单位从1990年的424 户增加到 2000 年末的1553户,参保人数从1990年14.3万人增加到2000年末的15.4万人。社会保障水平逐步提高,离退休人员月均工资达522.4元/人, 满足了基本生活需要,维护了社会稳定。但是社会养老保险基金收支严重不平衡。具体表现在以下几个方面。 1、社会需求日益加大,财政支出不堪重负。 由于镇江市人口结构老龄化趋势加快,在职职工和离退休人员比例由1986年的3.6∶1上升到2000年的2.8∶1,预计今后五年内每年新增离退休人员3600人,在职职工和离退休人员将达到2.1∶1。而目前的基金严重收不抵支,从1997年开始,当年基金收支出现赤字,并呈逐年加大趋势,2000年基金收支相抵赤字2200万元(其中:补贴京口区610 万元,上缴省调节基金881万元,异地转出694万元)。从2000年9 月实行“全收全支、离退休人员基本养老金社会化发放”以来,当月就出现了基金赤字。截止2001年2月,为垫付养老保险基金的不足, 市财政已向市商业银行贷款2981万元。按照劳动和社会保障部的规定,各地在五年内做实养老保险个人帐户,预计镇江市还需要基金7.1亿元。 而做实个人帐户的基金来源,不外乎两个方面,一是养老保险基金结余,二是财政支付。而镇江市基金结余可能性不大,财政支付的能力也不够,届时养老保险基金的危机将更为严重。 2、基金欠缴现象严重,基金收缴缺乏手段。 从建国到1986年养老保险制度改革前的38年间,镇江市有13万名职工没有参加社会保险,未缴纳保险费,但在1986年却视同参保职工领取养老金。加之改革初期缴费基数偏低,离退休人员养老金增长快,造成基金积累相对较少。改革伊始,制定了“以支定收,略有结余”的筹资模式,虽然不断调整企业和个人的缴费比例(现已达到国家规定的最高比例,为工资总额的28%),已从1993年人均缴费366元发展为2000 年人均缴费656元,增长了1.79倍,但离退休人员养老金却增长了2.93 倍。增收的养老保险费仍不足以支付当月的养老金,做实个人养老保险帐户更无从谈起。另一方面企业单位漏报、瞒报缴费基数的现象十分突出,基金欠缴现象严重。截止2001年2月末,累计欠缴养老保险费8419 万元。欠缴单位基本可分为三大类:一是生产经营情况正常,有缴费能力而欠交的企业341户,累计欠缴3483万元(如镇纺集团、港务局); 二是企业有部分生产能力,全额缴费有困难的占265户,累计欠缴1841 万元(如商业大厦);三是关闭、停产企业无力缴纳养老保险费的139 户,累计欠缴 3095万元(如商业制冷厂、金马木业有限公司)。困难企业的养老金欠缴数占全部欠缴总额的36.8%,是造成基金缺口的重要原因之一。同时,基金征缴亦缺乏法律依据和有效的行政执法手段,除上门催缴外,在对欠缴企业加收滞纳金、行政处罚法人代表等方面,矛盾和困难较大,干扰较多。而且,对社会保险经办机构没有建立严格的考核奖惩机制,既不能充分调动社保经办机构的积极性,也缺乏对社会保险经办机构的制约力度。 3、督查不力堵漏不严,不规范操作造成基金流失。 由于监督管理不力,养老保险基金存在虚报、冒领的现象:部分企业虚报离退休职工人数和养老金金额;部分居住外地的离退休人员亲属采取死亡不报等手段,冒领基本养老金。扩大提前退休范围现象依然存在。由于企业改制和企业经济效益的因素,部分企业自行扩大提前退休工种范围,部分职工采取虚假手段办理因病提前退休,造成社会保险基金的提前支付,不规范操作造成基金的大量流失。例如,1994年以来,煤炭等系统76个特困企业3228名职工,办理了提前退休手续,一年减征少收基金760万元,多支出养老金2000万元;1994年2700 万元养老保险基金借贷给江奎集团等20户企业用作流动资金,至今未收回;此外还有部分基金被用于固定资产投资,等等。 导致社会保险基金收支不平衡的原因,根本的问题还在于基金的筹资渠道比较单一。当前社会保险基金的来源主要是从单位和个人征收,这种办法随意性较大;而且还受单位生产经营状况及效益的影响,基金本身抗风险能力较弱。不仅基金的风险将会转变为财政(政府)的风险,而且经济问题将最终演化为严重的政治问题(社会稳定)。 社会保障资金是社会保障事业发展的物质基础,是实现社会保障制度的功能和作用的前提条件。要解决社会保险基金收支不平衡的问题,我们认为思路很简单,即在对现有基金征缴渠道力争做到应收尽收的基础上,积极探索多元化、规范化的筹资途径。同时,加强管理,堵塞基金流失的漏洞。对于基金的硬缺口部分,由政府在年度财政预算中予以安排。 建议采取以下具体措施: 1、全面扩大社会保险覆盖面。 把私营企业和个体经济组织、三资企业和股份制企业等国家明确规定必须参加社会保险的单位尽快纳入社会保险覆盖范围。首先是完善现行参保扩面的政策规定,尽快出台《镇江市私营企业和个体经济组织从业人员参加社会保险的规定》,规范参保行为。将未参保的各类企业,主要是新建企业和保险业、汽车出租等行业纳入社会保险范围。还要将企业的各类用工包括企业存在事实劳动关系的临时用工、劳务用工纳入养老保险社会范围。其次,尽快出台社会保险扩面征缴的相关措施。尤其是工商行政部门在年检、税务部门在办理税务登记和领取税务发票时要严格把关,把是否参加社会保险作为必要的前置条件。还可参照沈阳市的做法,将未参保的城镇各类企业、从业人员及三资企业全部纳入参保范围,并确定“市级统筹、分级管理”的征收管理体制和“地税与社保抓大,街道与社区抓小”的扩面工作思路。由社保经办机构与地税部门加强社会保险登记工作,对全市各类企业参保情况进行全面检查,同时发挥县、区、街道和社区的工作优势,开展对社保、地税难以触及的较小用人单位和个体户的扩面工作。可以明确县、区扩面增加的基金收入纳入县、区的社保专户,用于弥补养老金逆差,调动县、区政府的积极性。