民营科技企业能整合科技和经济资源，推动科技经济一体化进程，是科技优势转化为现实生产力的载体，构成中观高新技术产业的微观基础。陕西与东部经济的差距之一在于民营企业发展的滞后，而陕西的比较优势之一又是科技优势。将陕西的高科技嫁接于民营企业形成的民营科技企业群，是陕西民营企业中的精华，它的发展壮大，将成为陕西新的经济增长点，直接关系到科技兴陕战略和陕西实现跨越式发展。本文研究的虽然是陕西民营科技企业政策落实难问题，但凸现出来的却是有关西部欠发达地区和全国投资软环境的共性问题，触及到深层次的制度性障碍，因此，此项研究无疑具有普遍的意义。 一、问题的提出 多年来，国家和西部各省区政府高度重视民营科技企业发展，出台了一系列扶持其发展的政策法规。国家且不谈，例如陕西省1995年为配合开放带动战略出台了7个配套性文件， “两个决定”（注：“两个决定”指由陕西省委、省政府1997年12月4 日制订出台的《放开搞活国有小企业的决定》和《大力发展非公有制经济的决定》。）后各部门又陆续出台了15个配套文件；省政府于1992年、1993年和1996年先后3 次召开全省民营科技企业工作会议；1998年至今，又颁布了十几个有关支持民营科技企业发展的政策法规。就制订政策法规水平的角度看，陕西出台的政策法规全面、细致、优惠力度较大，其水平与其他省区相比都是较高的，甚至不亚于东南沿海的政策水平，被东南沿海称为“政策”大省。但是在调研中发现，在陕西民营科技企业发展的投资软环境中，当前的主要矛盾已经不是没有优惠政策和政策优惠力度不够的问题，也不是发文件的问题，而是贯彻执行落实不到位的问题，并且越到基层，执行落实中的问题越严重。 首先，开发区内的一些优惠政策得不到落实，在有些开发区内，“三乱”现象屡禁不止；一些区内认定的高科技企业应享受的减免税收的优惠政策如同虚设，不予执行；“先征后返”在渭南和宝鸡开发区，常常是有去无回；有关下岗职工办企业和招收下岗职工本应享受的优惠政策，却在临潼马额镇的西安现代绿色食品有限公司得不到落实……。问题的严重性还远不止优惠政策的落实问题，在一些开发区内，甚至连国家制订的基本政策法规也在执行中扭曲变形。宝鸡有的税务部门将一些企业的个人所得税以500元为起征点， 渭南甚至出现所得税‘寅吃卯粮’的现象……，利益驱动已经到了无法无天的地步。需要指出，这里描述的还是开发区内的问题，而在区外和边远地区民营科技企业政策落实问题的严重性是可想而知的。 对此，民营科技企业家们反响强烈，陕西章晓慧服装设计公司总经理说：陕西能扎扎实实地落实“两个决定”就相当不错了。宝鸡开达化工有限公司刘总说：我们的要求并不高，不指望能享受优惠政策，只希望税务部门能按国家税法执行落实就心满意足了…… 调研中大量的证据表明，当前民营科技企业发展面临的最大风险还不是市场风险，而是政府的政策风险。在政策风险中，一方面是政策之间相互矛盾，缺乏连贯性和稳定性，但更大的风险是政策落不到位或执行中严重走形。政策法规执行中落空，直接影响政府声誉，败坏政府形象，使投资者形不成稳定的预期，会导致两个严重后果：（1 ）境内外投资者望而生畏不来了，生怕误入以“优惠政策”为诱饵的陷阱，来了以后“关门打狗”；（2）已落户的外商和本地厂商撤资迁走， 陕西众友化工公司就是因三千万贷款额度得不到落实等原因离陕迁沪的，要知道民营科技企业撤资要比国有企业容易得多。 如果在政策法规执行落实环节上的这种“政府失效”现象得不到根治，不仅西部和陕西多年来精心制订的支持民营科技发展的一系列优惠政策法规效应将付之东流，而且国家给予和将要给予的有关各种优惠政策也面临冲减或失效，直接影响实施西部大开发的战略进程，现已到了非认真分析解决不可的地步。 二、若干制度性思考 要改善和优化民营科技企业发展的投资软环境，首先需要明确，投资软环境主要是由何主体，具体通过什么手段和形式营造的。众所周知，影响投资软环境的主体较多，如企业家的素质和企业形象，市民和农民的素质等，均不同程度地影响投资软环境和政策法规的落实。但投资软环境主要是由政府这一最大行为主体，通过制订和执行政策法规营造的。这样，我分析的视角主要集中在政府行为上。 在经济社会运行中，由于存在市场失效，于是政府干预成为必要。但是传统政府干预理论的合理性建立在以下前提之上：①政府是理性的，是社会公平、公正和公共利益代表的“道德人”；②政府在制订政策调节经济时全能全知，能掌握完全的信息；③政府公信程度高，言必行，行必果，说话算话。然而现代公共选择理论揭示，政府是抽象的，现实中具体由部门和官员构成，他们也同样是各有其部门和个人利益的“经济人”；同时，各国经验表明，政府对信息的掌握是有限的，而且也会出现政策法规执行落空，失信于民的现象，因此，政府各部门及官员存在利用现行体制上的缺陷去追求局部和个人利益最大化的冲动和可能，一般是通过制订和执行落实政策法规这两种形式来实现的。
