乡镇财政作为最基层的一级财政，在巩固农村基层政权，促进农村经济和社会各项事业发展等方面，肩负着重要使命，发挥了重要作用。但近年来，由于受客观经济环境等因素制约，我市多数乡镇财政捉襟见肘，欠发工资严重，债务负担沉重，财政供养人口庞大，财源基础薄弱，收支矛盾日益突出。找出乡镇财政困难的症结，尽快实现乡镇财政解困，已成为当前亟待解决的一个重要课题。 一、乡镇财政困难及其成因分析 乡镇财政困难是体制转轨时期新旧体制互作用的结果，其原因主要表现在以下方面： （一）乡镇政府财权缺乏有效约束。直接的和关键的原因在于三权下放以后，乡镇政府职能扩张，政府行为，尤其是政府财政行为缺乏强有力的约束和规范，导致乡镇政府直接介入微观经济活动并承担市场风险，以及不顾家底的高消费和超前消费。 （二）财政基础薄弱。长期以来乡镇自身经济低速、低效运行和财力增长缓慢是导致乡镇财政困难的基础性原因。目前，全市乡镇的农业生产依然未有摆脱传统农业的生产方式，生产力水平较低，经济依然呈典型的“粮食经济”特征。多数乡镇的粮经比为7:3，蒙城县三义镇等一些乡镇的粮经比仅为8:2。绝大多数乡镇缺乏骨干税源，农民收入和乡镇财政收入仍主要来自粮食种植业。乡镇的农业税收占当地全年财政收入的比重一般为80%左右，有的乡镇甚至更高，如：蒙城县三义镇2000年财政总收入512万元中，农业税征税就占了90%以上。乡镇如此不合理的经济结构，加之粮食价格的低位徘徊，农民增产不增收，亩均收益低下，农村社会购买力减少，农村市场难以活跃，农村工商税收一直维持低水平。近几年虽然一些乡镇曾一度兴起“乡镇企业热”，但多因环境、资金、技术、人才、市场等原因，有的半途而废，有的功亏一匮，非但没有达到养鸡下蛋的目的，反而养鸡不成丢了米，由此背上了沉重的经济包袱。 （三）体制上交较大。自1994年1月1日实行分税制财政体制以来，乡镇范围内的消费税和增值税75%，要作为中央收入上交，且上交数逐年增加。而体制规定凡属于乡镇范围内的支出全部下划给乡镇，全部由乡镇财政负担，加之近年来乡镇财政支出的需求和支出增长刚性越来越大，因体制而造成的收支缺口也越来越大。因此，乡镇财权与事权相统一的原则未能通过财政体制真正充分体现。 （四）收支缺口越来越大。近年来，随着国家增资政策的不断出台，加之大中专毕业生分配、退伍军人安置、民办教师转正等增支因素的增加，乡镇财政支出的增长远远超出了财政收入的增长。政策增资、大中专毕业生分配和退伍军人安置造成工资性支出硬缺口逐年增大。如涡阳县2000年仅政策因素就较1998年增加财政供养人口873人，按每人每年经费8000元计算，年需增加经费支出近700万元。尤其是2000年实行农村税费改革后，乡村两级财力缺口更大：一是改革后农业特产税由原来两道环节征税改为一道环节征税，且与农业税不重复征税，而收购环节特产税受特产种植季节、规模和效益影响较大，加之取消屠宰税，仅涡阳县就累计减收3350万元；二是改革前原由五统安排的优抚、救济等支出改由乡镇财政预算内安排，原支出标准和改革后的农业税（五统部分）收入相比，仅涡阳县就出现工资性缺口2694万元，该县义门、石弓、张老家、林场等乡镇缺口均在100万元以上；三是改革后农业税附加总额较1997年大幅减少，仅涡阳县就较1997年减少3999万元，减幅70.5%。 （五）负债沉重。目前乡镇财政负债沉重，个别乡镇负债额远远超过了其当年可用财力，有的甚至超过本乡镇全年财政收入。如：涡阳县新兴镇2000年财政收入428万元，而其负债额高达1274万元，相当于镇财政收入的3倍；蒙城县三义镇2000年财政收入512万元，而其账面负债额高达2200万元，相当于镇财政收入的4.3倍。从负债的资金来源和负债对象来看，一是从有关专业银行和信用社贷款；二是向农村合作基金会借款；三是乡镇政府为支付五保优属补助而发生的借款；四是因政府担保贷款而承担的债务；五是个人借款；六是乡镇公益建设工程借款；七是机关运转而形成的各类欠账；八是工资欠账。 二、摆脱乡镇财政困境的思路探讨 乡镇财政困难问题，已成为当前制约农村社会经济发展和乡镇财政建设，影响农村基层政权巩固和社会稳定的突出问题。尽快实现乡镇财政解困，必须着眼增强乡镇财政的自给能力，开源节流，增收节支，清欠减债，实现乡镇财政经济的良性循环发展。 （一）适应形势，进一步规范乡镇政府财政行为 乡镇财政困难虽表现为经济现象，但透过现象反映出深层次的政治问题，乡镇政府职能与当前市场经济的发展不相适应。因此，要适应市场经济的发展要求，着力解决乡镇政府职能“越位”和“缺位”问题，规范乡镇政府的财政行为，这是改进乡镇财政管理的关键和促进乡镇财政解困的重要途径。在发展经济上，乡镇政府要将发展经济的着力点放在优化环境、强化管理和提供服务上，采取以奖代补、财政贴息等间接方式，积极引导民间投资发展农村经济，严禁大包大揽由政府出钱办企业，不直接承担债务和市场风险，把经济发展的好事办实、实事办好，办出经济实效和财政实效。要通过调整和强化政府职能，办好政府该办的事，管好该管的事。乡镇收支单位的人员和公用开支，应从财政负担中剥离出去。要将政府支持税收工作与政府包办税收和花钱买税严格区别开来，政府财政收入工作的重点定位在优化收入环境、提供工作支持、解决收入难题上，降低政府的税收成本。要明确支出的优先顺序，确保财政供给人员工资发放，确保机关正常运转，履行好最基本的财政职能。 （二）立足治本，大力发展乡镇经济 毛泽东同志曾说过：“未有经济无基础而可以解决财政困难的，未有经济不发展而可以使财政充裕的”。因此，乡镇财政摆脱困境，根本途径在于自力更生，大力发展乡镇经济。 1.加快传统农业向新型市场农业的转变进程。农业作为基础产业，是农村经济和乡镇财政的基础。要抓住中国加入WTO的历史性机遇，转变传统农业生产观念，确立“为卖而产”的市场农业思想，大力发展订单农业。围绕农业增效、农民致富、财政增收，着力调整和优化农村产业结构和产品结构，加快农业产业化进程；发展规模经营，加快农业专业化进程；推广应用农业生产新技术，加快农业科技化进程；贸、工、农三轮联动，加快农业产、供、销一体化进程。
