或许由于多数人认为世贸组织是一个经济性组织，其规则也是围绕经济运作制订的，人们讨论入世对中国的影响，通常的焦点主要集中在经济方面。而事实上，世贸组织是一个政府间的贸易组织，是由各缔约方政府运作的所谓的“经济联合国”，世贸组织规则在国际上被认为是“国际行政法”，或者说世贸组织规则是制定和实施“全球竞争规则”的规则。从这个意义上理解，我们不但需要研究入世对经济的影响，更需要研究入世对政府系统的影响，只有综合各方面因素，方能寻求有效的应对措施。本文将主要探讨入世对政府行为的影响，及调整政府行为的主要内容。 入世对调整政府行为的意义 经济社会诸领域是一个大系统，经济、科技、教育、文化乃至行政体制和政治体制，都是这个大系统的有机组成部分，各子系统之间有着不可分割的内在联系，唯有各子系统互相协调才能保证整个大系统的正常运行。改革开放以来，社会主义市场经济的萌芽，正在引起包括政府行为在内的各子系统功能的调整，同时也导致大系统内部子系统格局的变化。但是，在经历了几度以“放权减政”为主要特征，以“精简机构”为主要内容的适应性调整后，政府职能转换逐渐趋于缓慢，政府行为调整遭遇了深层次的体制障碍。 加入世贸组织为调整政府行为提供了新契机。无须枚举所有的例证，只需要从历史演进的角度思考，即可以帮助我们理解入世对调整政府行为的意义。在十四大以前，“摸着石头过河”的改革开放举措，虽然卓有成效，但很多时候总是滞后于经济社会发展的客观要求，一方面固然是因为缺少参照系借鉴，另一方面则不能不说是政府行政体制改革延宕所致。十四大后开始进入建设社会主义市场经济时期，这种矛盾逐渐突出起来。而更重要的是，继续因循之前的改革开放路径，则可能延误时间，错失历史的机遇，在全球竞争中落伍。 我国的改革开放，实质上就是一个内因与外因融合和冲突的过程，入世则将加快和加剧这个过程。正如中国入世谈判首席代表龙永图最近所说的：我们“入世”的目的并不仅仅是为了“入世”，更重要的是为了推动我们的改革开放，促进市场经济体制的建立，推动经济结构调整参与经济全球化进程。也就是说，入世是期望通过强化外因的催化作用，加速内因的变化。通过入世融入世界经济体系，将扩大开放提升到战略高度，进而推动包括政府行为调整在内的各项改革，建立具有强大竞争力的市场经济新体制，就是必然的历史性选择。 鉴于中国的国情，长期以来行政体制在中国这个大系统中始终居于中心地位，中国经济也是典型的政府主导型经济。因此，龙永图特别强调，中国入世后受到冲击最大的，将是中国的政府，实在是意味深长的。根据世界贸易组织的规则，所谓政府行为，实际包括中央政府行为和地方政府行为，或者说地方政府的行为将被视同为一个国家的政府行为。地方政府行为能否与国际通行的政府行为接轨，关系到地方政府履行世界贸易组织规则的能力，不仅会影响地方经济社会的发展，还将对全国产生影响。从有利于地方迎接入世挑战，加快地方经济社会发展的要求认识，地方政府需要尽快在调整政府行为方面进行研究、筹划和部署。 完善依法行政是调整政府行为的根本 如果说经济社会是一个大系统，那么法律就是这个大系统的神经系统，唯有健全的神经系统，才能保证整个系统的正常运作。政府行为主要表现为行政管理，即政府行使国家行政权力的管理活动及相关的法律活动。政府拥有的国家行政权力是宪法和法律授予的，行使国家行政权力所发生的管理活动同样必须是法律所规范的，由管理活动引起的法律活动则是对政府行为的保障、监督和修正。由此可见，依法行政是政府行为的根本，所谓政府职能转换，从本质上说不是别的，正是政府行为随着法治化的进程不断改进和完善依法行政的过程。 传统行政体制的弊端 改革开放之前，我国各级政府是一种前所未有的“全能政府”的架构，几乎所有的经济社会职能高度集中在政府，而政府的行政管理主要依靠政策和权力运作，相关的法律活动基本处于空白或停滞状态，尽管在某些特定的地点、事件和阶段，也曾经取得明显成效，但是终究需要仰赖特殊人物发挥特殊作用，“人治”的特色鲜明。而正是由于权力的高度集中与没有法律的一定之规并存，政策因领导的主观偏好多变，决策由权力的大小臆测武断，不可避免地造成了行政管理的随意性，日积月累成一系列严重问题。 缺少法律的监督和规范，领导只对上级负责，上级满意与否往往成为行政管理唯一的目标，所有的规章、制度、职责、政策等等都只是从属和服务于这个目标，为了保证上级满意，其余一切都是可以改变的，使政府失去了规范、协调、高效、廉洁的基础。因此，领导的更迭成为政府行政管理最大的变数，不仅引起政策和决策的改变，同时也会造成不同程度的部门职责的变异。政策和决策的多变，造成了很多后遗症，于是就有了层出不穷的“落实政策”问题。部门职责的变异，造成了工作的交叉、冲撞或空白，于是就产生了越来越多的“部门工作”矛盾；这些矛盾牵涉部门权利，于是就有了各种各样的领导小组或临时机构，专事协调这些矛盾，至今政府仍然陷于这种状况难以解脱。 依法行政的进展 改革开放之后，我国政府行政管理发生了历史性变化，开始步入法治化轨道，行政管理由主要依赖政策权力向依法行政转变。迄今为止，全国人大及其常委会共制定法律和有关法律问题的决定近400件，国务院制定行政法规900件，有关地方人大及其常委会制定地方性法规约5000件，国务院部门和地方人民政府制定规章约30000多件，其中大部分法律、法规和规章涉及行政管理的内容，基本构成了一个法律体系，我国各级政府行使国家行政权力的管理活动大体做到了有法可依。特别是《行政监督法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》和《国家赔偿法》等法律颁布后，行政机关及其工作人员与行政管理相对人的关系得到了调整，不仅能够有效防止和纠正行政机关及其工作人员的行政侵权行为，为我国公民人权提供必要的法律保障，而且能够有效防范和制裁行政机关及其工作人员在行使国家行政权力中可出能出的腐败问题，有利于实现建设“廉洁、勤政、务实、高效”政府的目标。
