为了因应1997年亚洲金融危机后中国出现的“有效需求不足”、经济增长速度连续下滑、大量工人下岗等问题，从1998年开始，中国提出了大力扶持中小企业发展的方针，各级政府都将促进中小企业发展作为工作的一个重点。但是，对于中小企业与经济增长究竟有何内在关系，以及政府在中小企业发展上究竟应该扮演何种角度等问题，目前无论理论界还是政府部门，都还存在着一些似是而非的认识。如果基于这些认识来制定政策，则难免会有失偏颇，甚至可能对经济发展起到消极作用。 一、关于中小企业发展的两种不同政策主张 在中小企业发展的问题上，有两种截然不同的政策主张。一种政策主张是，企业内部规模经济是促进经济增长的动力，政府应该鼓励资源向大企业集中，通过企业合并来优化经济结构、提高经济效率（如，殷醒民，1999）。但是，他们不能解释为什么各国企业平均规模越来越小的事实。既然大企业在竞争中有优势，那么结果就应该是大企业在竞争中会胜出，企业平均规模应该越来越大。这种主张没有真正理解经济增长与企业规模之间的内在关系。我们举一个例子说明这种政策的问题所在。有人认为中国汽车产业效率低主要是因为汽车厂家规模太小。不妨按此思路作一个假设，即将美国福特汽车公司原封不动地搬到中国。这样做应该达到了规模经济水平，并且技术也是世界一流。但是，如果没有大量上游专业化配套厂商为其提供优质零配件，没有专业化的销售商为其开拓销售渠道，没有各种专业化中介机构为其提供便利的服务，福特公司在中国的效率不一定会比中国现有的汽车厂家的效率高出多少。因此，经济效率的提高绝不仅仅是单纯提高个别企业规模的问题，而是一个庞大分工网络的发展问题，不仅需要汽车行业内部分工和专业化的进一步发展，还涉及到其它相关行业的分工发展。中国目前一些企业热衷追求进入世界500强的做法和口号，则未免将问题理解得过于简单。世界500强代表的是一国工业化的整体水平，每一个500强企业的背后都有一个涉及相关产业的庞大分工网络，而不只是单个企业的发展规模问题。 另一种主张是，政府对中小企业应该采取优惠政策进行扶持，这也是目前比较流行的“共识”。这种政策主张的逻辑是，中小企业是促进经济增长的主要驱动力，因而政府要扶持中小企业的发展。这种逻辑的背后，大致是目前发达国家和亚洲新兴工业化国家（地区）中小企业比重越来越高这样一个事实。但是，这个事实并不证明中小企业大量出现和经济繁荣二者之间就一定存在着内在的因果关系。主张通过优惠政策促进中小企业发展的做法，更多地只是看到了经济增长伴随着中小企业大量出现的表象，并未看到经济增长背后内在的决定力量。我们举例说明为什么不能简单地将经济增长归于中小企业的发展。假设有两种方法可以带来中小企业的繁荣，一种是通过市场制度建设来降低交易费用。比如，建立自由创业制度、自由资本市场、自由劳动力市场，等等；另一种是国家倾力扶持中小企业，甚至以限制其它类型企业的发展为代价来求得其发展。比如，国家对中小企业投入大量财政资金，并出台一系列大幅减免其税收的优惠政策。显而易见，这两种结果对经济增长的影响是大不相同的。前者会给经济带来长期的繁荣，而与此同时中小企业也会蓬勃兴起；而后者尽管也会带来中小企业的繁荣，但却给大企业和经济结构带来负面影响，从而影响整体经济的效率。为什么同样是中小企业的繁荣，对总体经济增长的影响大不一样呢？其原因在于，企业规模与经济增长之间并不像一些人认为的那样存在着简单的因果关系。 这里还涉及到一个方法问题，即是用局部均衡还是一般均衡的方法来分析经济问题。中小企业和大企业是一个整体，它们的经济效率是相互影响的，片面强调任何一方，都可能会使经济产生扭曲，最终给总体经济效率带来损失。更为关键的是，不管是主张将资源向大企业流动还是对中小企业采取优惠政策，其本质都是计划而不是市场配置资源的方法。因此，这种政策制定上的计划思路是很难成功的。政府真正要做的，不是规定资源向何处流动，而是为资源自由流动创造一个良好的公平竞争环境。 二、公平竞争是促进中小企业发展和经济增长的关键 的确，各国中小企业的比重正进一步提高是一个无容置疑的事实。中小企业在中国的比重也越来越高，将来会在经济中扮演更加积极的角色。问题是，中小企业比重越来越高，并不意味着驱动经济增长的内在力量是中小企业，也不意味着政府就要通过对中小企业出台优惠政策来进行特别扶持。恰恰相反，纵观各国事实，中小企业的蓬勃兴起不仅不是政府刻意追求的结果，而且正是由于政府放松对经济的管制而出现的。中国的中小企业主要是集体和私营企业。长期以来，其经济地位和政治地位都无法同国有大中型企业相比，计划经济体制在资源分配上也一直是向国有大中型企业倾斜。相对而言，中国的中小企业一直缺乏一个公平竞争的环境，长期处于一种劣势地位。 政府要通过促进中小企业发展来达到促进经济增长的目的，关键在于解除过去对中小企业的过分管制和一些不公正待遇，为中小企业创造一个公平竞争的环境，而不是过分依靠对其实施优惠政策。第一，各国的历史经验已经揭示，促进经济发展的根本在于建立一个好的制度环境，而不是片面强调企业规模的大小。尽管中小企业的大量出现伴随着经济的快速增长，但它们都是经济自由化带来的结果。第二，政府对中小企业实施优惠政策可能会损害大企业的利益，其机会成本会很高。对中小企业实施优惠政策的做法隐含着一个前提，即同大企业相比，中小企业在市场竞争中处于一种不利的地位（所谓“弱者”），政府应该扶持弱者。其实，大中小企业是一个不可分割的整体，特定的企业规模结构分布是人们为使自己利益最大化而自由选择的结果。这种规模结构的形成过程，也是资源在既定约束条件下实行最佳配置的过程。政府不宜对此作出价值判断，并直接干预企业规模结构的形成。当然，政府对中小企业实施优惠政策必然会促进中小企业的发展，但这种通过政府强制力量而不是由市场主体自发交互作用来改变制度约束，从而改变企业规模分布结构的做法，不一定就能提高中国整体经济的效率。也许，中小企业效率的提高还不足以抵消大企业效率的损失。但人们往往只看到政府优惠政策对中小企业起到的促进作用（可以直接反映在统计数字上），而忽视其对大企业效率造成的损失（难以统计）。第三，即使政府通过促进中小企业发展可以直接促进经济增长，政府也很难知道究竟应该对哪些中小企业进行扶持。尤其是在当今新经济高速发展的条件下，层出不穷的新兴行业需要由具有高度创新精神的企业家在自由市场上进行各种各样的组织试验，政府既不可能把握瞬息万变的市场信号，也没有这种激励去把握。比如，政府目前鼓励高新技术企业的发展，而一家企业是否属于高新技术企业，则要由政府机构来认定，这个认定标准就会成为一个问题。印度政府当年的做法应当引以为鉴。印度政府对中小企业实施倾斜政策，其中小企业是在政府主导而不是市场主导下发展起来的，结果导致印度的中小企业发展畸形化。社会制度的演进是一个自然的过程，企业规模结构的分布是在特定制度约束条件下的结果。如果政府出于某种偏好而改变制度约束，我们就不知道这种偏好会产生何种一般均衡的福利效果。
