今年2月2日，全国市县乡机构改革工作会议召开，由此拉开了新一化机构改革的序幕。当前，全国省级党政机构改革基本完成，省级政府精简人员编制7.4万人，政府机构设置由平均55个减少到40个。政企分开有了突破，政事、政社分开有了进展；转变职能、行政审批制度改革取得实效；理顺关系成效明显，解决了一批职责交叉、重复问题；规范了省级政府的组织机构；结合进行干部人事制度改革，进一步改善机关人员结构，达到了预期目标。现在推进市县乡机构改革是顺理成章的事情，是全国机构改革总框架的重要组成部分。 一、意义 机构改革是一项事关社会主义现代化建设全局的战略举措。市县乡在整个党政组织结构和行政管理系统中处在基础的位置，最接近人民群众。市县乡机关中存在的机构重叠、人员臃肿、角色错位的现象和形式主义、官僚主义作风，已经严重影响党和政府与人民群众的血肉关系，妨碍社会主义市场经济体制的运行，并且容易滋生腐败，非改不可。 1.市县乡机构改革是深化经济体制改革、发展社会主义市场经济的客观要求。政府机构作为上层建筑，它的职能和机构设置应该是同经济体制相适应的。我国的经济改革已经确定了社会主义市场经济的目标模式。经过20多年的改革，特别是十四大以来建立社会主义市场经济的改革实践，我国的经济体制已经发生了根本性变化。但是政府机构无论是职能还是机构设置都没有得到根本改变，而且越来越庞大。现在搞市场经济，市场成为资源配置的主体，政府的职能主要是维护公平的市场竞争秩序，使市场更好地发挥资源配置的作用，推动经济协调稳定的发展。政府职能变了，政府机构也必须相应作变化，才能适应市场经济的发展。现实的情况是，政府职能没有实现根本转变，政府机构也变化不大，这就必然同经济体制发生矛盾和冲突。例如，政企不分，政府干预企业的经济活动，使企业缺少独立性。政府直接管企业、办企业，参与市场经营活动，既是裁判员，又是运动员，破坏了公平的市场竞争。很显然，机构改革问题不解决，就会阻碍经济体制改革继续深化，市场经济体制框架就很难最终形成，国家就没有希望。 2.市县乡机构改革是遏制腐败、密切党和政府与人民群众联系的迫切需要。一方面，机构庞大，人浮于事，办事拖拉，效率低下，严重影响了党和政府在人民群众中的形象和威信。另一方面，政府职能的过多过宽，在市场经济条件下，就必然出现经济学上所称的“寻租”现象，很容易滋生腐败。现实生活中的许多大案、要案，不少官员堕落，就是这样产生的。如原广西壮族自治区主席成克杰，亲自打电话给时任玉林市委书记的俞芳林，指令他向贵港糖厂压价购买白糖，给其情妇、港商李平倒卖，糖厂不同意，俞芳林只好将成克杰搬出来软硬兼施给糖厂加压，糖厂被逼无奈，每吨以低于出厂价200多元的“跳楼”价开了票，李平等人从中赚取高额差价100多万元（参见《法律与生活》2001年第1期第49号）。所以，为了从根本上遏制腐败，密切党和政府同人民群众的联系，必须推进市县乡机构改革。 二、重点 市县乡机构改革的重点是转变政府职能。政府机构是政府职能的载体，有什么样的职能，就相应地有什么样的机构。因此，政府的机构设置并不是随意的，而主要取决于它所承担的职能，职能多，机构自然也多。在传统的计划经济下，一切事务都由国家包揽，政府的职能又细又杂，因而政府机构必然是庞大的。可见，要精简机构，就要精简职能，把政府不该管的事情放下来。而如果职能不转变，只是就机构论机构，那么即使在强大的行政压力面前暂时撤掉了一些机构，但它们的职能还在，过不了多久，就必然会以各种不同的形式“死灰复燃”。前几次机构改革的不成功也充分说明了这一点。 要求政府转变的职能主要包括三个方面：即企业该做的事情还给企业；市场该做的事情还给市场；社会该做的事情还给社会。而最主要的就是要求政府不再直接管企业。因为在市场经济条件下，企业是独立的经济主任，享有独立的、完全的经营自主权，政府不应该干预其经营活动。建国以来，我国政府机构设置中经济管理机构一般都在2/3以上。历次机构改革的核心也在于经济管理机构。改革20多年来，政府与企业之间的关系应该说发生了一些变化，政府也下放了一些权力，但始终没有摆脱“一放就乱，一收就死”的尴尬，从根本上来讲，政府依然在管着企业，政府的职能没有转变。而职能不转变，机构改革不可能到位。历次的机构改革最终都陷入了“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈，原因就在于此。 转变政府职能的关键是政企分开。“政企分开”已经讲了多年，而如今依然分不开，原来以为主要原因是政府有关部门不愿意放弃手中的权力和既得利益。现在看来，这种看法还不全面，还没有抓住问题的实质。实际上，政企难以分离是由现阶段我国最基本的经济关系所决定的，即政府是国有企业的所有者。这一点就决定了政府具有国有企业“董事长”的权益，其干预国有企业的一些重大经营活动就是理所当然的，因此要使国有企业与政府完全脱钩，实行完全的自主经营，在逻辑上是行不通的。既要保持国有制，同时又要实现政企分离，这本身就是一个矛盾的命题，西方国家的国有企业也存在政企不分的问题，只要是国有企业，这个问题无法回避。 三、难点 市县乡政府机构精简最头疼的问题是富余人员分流渠道少。在国有企业经济效益不好的情况下，再把机关富余人员分流到企业，显然不大可能。少数经济效益好的国有企业，恰恰是因为实行了减员增效，下岗分流的企业用工制度改革，才使企业降低了生产成本，提高了产品的市场竞争力。这时，如果把政府机关精简下来的多余人员分流到国有企业，无疑不利于国有企业的改革。企业吸纳政府分流人员有限，事业单位也难以安置多余人员。目前绝大多数市县乡政府下辖的事业单位都人满为患，一些事业单位现有人员工资发放都成问题，根本无力接纳新人。少数靠财政全额拨款的事业单位，虽能保证工资发放，但这次机构改革中也参照机构改革方案，精简分流，很难容纳更多的人员。当然，这并不是说政府分流的富余人员无处可去。其实，只要有专业特长，有较高的文化知识，无论是国企还是民营企业，还是需要人才的。遗憾的是，越往基层，政府机关公务员素质与中央、省机关公务员素质差距越大。
