我国是一个人口大国，就业岗位的供不应求将是一个长期的历史现象。缓解就业矛盾、降低体制转轨成本的重要战略思路之一是发展非正规就业。 一、什么是非正规就业 首先需要明确非正规部门就业与非正规就业之间的关系。 “非正规部门”概念是国际劳工组织于20世纪70年代初提出的一个就业领域分类。在《1991年局长报告：非正规部门的困境》中，该组织进一步将非正规部门定义为“发展中国家城市地区那些低收入、低报酬、无组织、无结构的很小生产规模的生产或服务单位”。但事实上，国际劳工组织的上述定义有两个明显缺陷。一是“低收入、低报酬、无组织、无结构的很小生产规模的生产或服务单位”并非仅限于发展中国家。据观察，就是在经济高度发达的美国、欧洲、日本等地，兼业、非全时工作、在税收与社会保障体系外运行的就业状态也仍然相当普遍，并且并无“萎缩”趋势；二是发展中国家的工业化程度与市场成份发育程度实际上是极不平衡的。在相当多已经走出工业化初期阶段、城市的人口聚集程度已经比较高的发展中国家中，作为一种就业状态的分类，“非正规部门”所涵盖的领域远不能满足观察就业状态、分析与研究就业政策的分类要求。从我国的情况看，研究非正规就业可能比研究非正规部门就业更有实际意义。 根据对我国实际情况的观察，非正规就业可以概括为具有以下特征的就业状态： 1.就业与社会保障体系之间几乎没有制度性联系，或者虽有制度性规定但很少被遵守。 2.基本报酬形式一般采取计时工资，例如按天、按小时等；少数情况下采取计件工资，例如零星劳务承包、产品推销等。 3.劳动报酬一般只能达到当地法定最低工资水平。 4.与雇主之间的劳动契约十分松散，一般处于随时可能被中止的状态。 5.劳务收入处于税务监管的“盲区”，很少被申报纳税。 特别说明，上述特征仅是对我国目前现实情况的归纳，并非是非正规就业的必然条件。认定非正规就业状态的关键是“劳动契约随时可能被中止”和“劳动时间长短可由雇主和劳动者双方灵活选择”两项。从实际情况看，非正规就业与雇主是否是“正规单位”并无必然联系，例如非常正规的大企业也可能雇佣临时清扫人员或推销人员；与就业者是否能够实现全时就业也并无必然联系，例如就业者可能同时为多家雇主工作，也可能自愿选择非全时就业。此外，就经济学意义上说，有三种情况不应被视为非正规就业：一是非法就业，例如童工、不具有工作资格的外国人等；二是专业技术人员兼业；三是收入具有不稳定性的演艺界、体育界人士“走穴”。 二、我国为什么需要非正规就业 在未来的中长期战略发展过程中，我国应当大力发展非正规就业。为什么？有以下四方面理由。 （一）有效增加就业岗位，满足社会劳务需求 我国目前的现实情况是，一方面就业岗位是社会经济活动中最稀缺的资源。在农村剩余劳动力转移和国有企业体制性冗员大量排出的双重压力下，“人往哪里去”的问题已成为各地制定区域发展战略中的最大难题之一。更为尖锐的矛盾是，由于产业结构升级、技术进步以及普遍性的供大于求出现，依靠增长过程中的就业岗位增加来缓解城镇就业压力已经很难办到。事实上自1998年年中以来，我国就业政策的核心已经转变为确保实际失业人口的基本生活来源。“两个‘确保’和‘三条保障线’”明显地体现了这一政策意图。但另一方面，在城镇中，非正规就业所能提供的劳务供给仍处于非常短缺的状态。 在前20年的改革开放过程中，我国城镇经济生活中出现了两个主要变化。一是城镇居民收入普遍提高，私人财富已经有了初步累积；改善生活质量在生活中消费一定的劳务服务已成为相当普遍的需求。餐饮业的迅速发展实际上就反映了这种变化。但深入到私人生活中的劳务需求，例如家庭保姆、病人或老人陪护等，则仍受到压抑而远没有充分释放出来。二是在计划经济体制向社会主义市场经济转变过程中，适应市场经济的城市消费品分配系统和生活服务系统长期未能建立起来。在相当多的大中城市中，原体制下的“配给制”消费品分配系统曾一度主要为那些只具有小商品经济特征的“马路市场”和走街串巷的小商小贩所取代。当前由于改善城市环境的需要，过渡性质的“马路市场”在各地普遍被取缔，城市生活服务系统出现了一个明显的供给“真空”。非正规就业所能提供的灵活且成本低廉的劳务供给实际上具有非常广阔的需求。开拓这一就业领域。可以在相当大程度上缓解城镇就业的压力。 （二）发挥“下岗”人员优势，支持两种就业制度并轨的改革 我国的就业制度正在向市场导向下的竞争就业转变，具有体制身份的下岗职工将逐步统一归于社会一般失业保障体系管理。两种就业制度的并轨已被明确列入改革的时间表。但一个现实问题是，在目前对就业岗位的市场化竞争中，由于劳动技能单一、年龄普遍偏大、可流动性差等原因，与城镇新成长劳动力、农村剩余劳动力相比，从旧体制中退出的下岗职工明显属于弱势群体。前期在扶持下岗职工“再就业”的工作中，很多地区制定了一些向下岗职工倾斜的保护性政策，例如规定某些领域只准下岗职工进入。但由于这些政策并未真正体现出下岗职工的优势，其效果并不明显。不仅如此，这些具有“市场歧视”特征的政策实际上还会妨害市场竞争就业制度的规范和完善。现在看，依靠歧视性就业政策不是一个好办法，援助下岗职工的根本举措在于发展那些他们具有优势的就业领域。而非正规就业领域正是下岗职工具有竞争优势的领域。
