对处于社会转型期的国家而言，改革政府和改革经济几乎是同等重要的。政治框架在社会经济发展的驱动下作历史性变革，被界定为政治发展。发展的目标总是以增强政府能力，转变政府职能为目的的。而政府能力更为重要。 政府能力(Government Capacity)是国家能力(State Capacity)的重要组成部分。主要指国家行政机关在既定的国家宪政体内，通过制定和执行积极而有效的公共政策以及为社会和公众提供广泛而良好的公共物品和公共服务，理性地确立社会普遍遵从的正式规则并积极引导更为广泛的非正式的社会规则，维护社会公正和秩序，形成有效调整社会关系和社会行为的制度及其机制，进而在比较的意义上促进国家快速、均衡、持续发展的能力。“国家之间政治上最重要的区别，不在于政府的形式，而在于政府的水平”。（注：亨廷顿《变动社会中的政治秩序》，上海译文出版社1989年版第1页。）即一个政府的能力。当人们把政府能力作为转型社会一项重要内容来研究时，更多地是对中央政府而言。（注：如金太军《政府职能与政府能力》（《中国行政管理》1998、12、20-30）、《政府能力引论》（《宁夏社会科学》1998、6、27-32）等。少数学者涉足对地方政府其他问题研究，如孙学玉《我国县级机构改革的七种模式》（《行政与法制》1999、2、46-48）、《地方政府机构现状及改革迭陷困境的原因分析》（《理论前沿》1999、14、22）。）而事实上，地方政府作为国家机构的重要组成部分，其政府能力同样具有推动社会经济发展地位和作用。 一 自从国家产生以来，设置地方政府就具有普遍性。除了古希腊实行直接民主制的小城帮和近现代的个别特别（如梵蒂冈、安多拉、利克斯顿泰恩）外，其余各国无不设置地方政府。设置地方政府的最大理由是地方政府具有中央政府不可替代的管理地方经济和地方公共事务的功能。尽管各国由于政治制度不同及受其他因素（如地理、人口、历史和文化等）的影响，其地方政府在推动社会经济发展所处的地位和作用有很大差异（这种差异同样存在于同一个国家的不同地区的地方政府），但从实践上，中国地方政府在推动社会经济发展发挥政府能力方面至少有如下共同的作用和优点。 第一，地方政府直接接触当地的个人和团体，能够及时了解来自人和团体自发产生的创新意图及制度的预期收益，掌握最原始的诱致制度的创新元素，使新的制度安排在没有获得全面的合法性之前，具有局部范围内的合法性，避免新制度安排在没有取得效果之前就被扼杀在摇篮里。改革开放以来，我国许多全国性的制度安排的形成途径就是：个人以及由个人自愿组成的团体的自发安排、地方政府的默认或局部肯定，中央政府的局部肯定或全面肯定。如家庭联产承包责任制度、企业利润提成奖制度、劳动合同制度、股份合作制度等等，概莫如此。这些新制度的安排之所以能够在一定时期顺利实施，与地方政府的作用是分不开的。如果没有地方政府对自发产生的制度的默认或保护，让实践来证明其效果是好的，那么，许多新制度安排将会刚一露头就被取缔，因为这些制度创新与传统的思想观念是格格不入的。而地方政府敢于采取默认或一定保护措施的勇气，除了改革开放这一中央政府的制度的安排以外，主要来自地方政府对这些自发产生的意图的了解和对其预期收益的把握。 第二、地方政府作为中央政府与地方个人及团体之间的联系中介，也是诱制性制度变迁与来自中央政府的强制性制度变迁之间转化的桥梁。诱制性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由个人或群（个）人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。与此相反，强制性制度变迁由政府命令和法律引入和实行。诱制性制度变迁虽然由于以决策的一致性为前提而具有动力水平高，执行效果好的优点，但它毕竟有自发性和不规范性的特点，因而其制度化水平不高，其制度安排的时间也往往是短暂的，而来自中央政府的强制性制度变迁，虽然具有规范性、制度化水平高的优点，但由于它是以高度的强制性权力为基础的，其制度安排不以一致性为前提，因而其动力水平相对比较低，而且要提高其动力水平就必付出较高的政治成本（如用于宣传、教育等费用）。地方政府的中介地位使它具有两方面的功能，一方面，它不仅具有如上所述的保护诱制性制度安排的积极性的功能，而且具有提高诱制性制度安排的规范化、制度化水平的功能；另一方面，它还具有根据本地实际情况选择或转化强制性制度安排以提高其动力水平、降低政治成本的功能。中国的土地承包制度创新就是明显的一例。家庭联产承包责任制是中国农村土地制度的一次历史性重大变革，是社会主义土地制度的重大创举。初期的家庭联产承包责任制是农民自发产生的、不规范的诱致性制度创新，后来在实践过程中，由于地方政府的作用，才逐步规范起来。但它毕竟还是一种尚未完全成熟和定型的制度和组织体系，其本身还存在着一些重大的制度和组织缺陷，隐含着一些重大而长期的基本矛盾。因此，最终是中央政府借助社会科学界的力量推动土地制度创新的发展，即提出“永佃制”。永佃制的制度化水平远远高于土地承包制，它是迄今为止土地租佃制的历史顶峰，已为当代许多国家的民法体系所吸收。它的主要功能在于为土地使用权和经营主体提供长期化和稳固化的制度基础和法律形式。但永佃制作为由法律引入的强制性制度创新，要在中国农村实施，只有通过地方政府尤其是县、乡级政府的转化，以变成社会农民的意愿和自觉，才能取得预期效果。 第三、地方政府推动的制度创新往往带有试验性，因而具有收益大、风险小的优点。“一项新制度得以安排和实施，虽然从理论上说是由于新制度安排的收益大于成本，但实际上，收益的大小仅仅是一种理性的预期分析而已，而预期分析的准确性受到分析者的能力及其社会科学知识结构的限制。所以，预期收益与实际受益之间并不总是一致的，有时甚至是相反的。而且，由于新制度的安排将会产生什么样的政策产品，不是这项制度本身所能决定的，而是取决于它与整个制度结构的协调程度，因而新制度安排的结果还是具有不确定性，正如思拉恩·埃格特森所说：“制度变更的成本之一是对新政体将产生什么产品的不确定性。”这样，一项制度安排的收益的正负和大小，最终还是要经过实践来检验。就此而言，任何制度创新都是要冒风险的。降低风险度的最好方法，就是先在局部范围内进行试验。中国的改革开放之所以能够取得收益大于成本的效果，避免或减少了风险，重要原因之一，就是许多新制度的安排，先是由地方政府提出和进行试验，当实践证明新制度安排的收益大于旧制度安排，并具有可行性和普遍性后，中央政府才借助强制性权力使其获得法律地位，以法律的形式来推动新制度安排。
