让市场机制在基础设施领域充分发挥作用

      政府如果直接投资基础设施，难免身陷微观经济事务之中，影响其基本职能的履行

      面对基础设施领域的问题，政府时常力不从心。一方面，基础设施具有准公共性和自然垄断性，市场机制不能解决其合理配置问题，需要政府干预；另一方面，政府如果直接投资基础设施，难免身陷微观经济事务之中，影响其基本职能的履行。同时，我国未来中长期内基础设施投资占GDP的比重呈增长趋势，财政无力包揽全部基础设施投资。

      政府在基础设施领域应扮演什么角色

      应对上述难题的一个合理选择是：政府通过适当的干预弥补市场缺陷，让市场机制在基础设施领域充分发挥作用。在许多基础设施领域，政府可以实施适当的干预，适度参与其投资，弥补市场的不足，为市场机制充分发挥作用创造必要的条件，让市场来处理基础设施领域的微观经济事务。为此，中央政府应该做好以下四件事情：

      基础设施建设可以适度超前于需求，但不能严重过剩

      首先，应该承担基础设施的未来需求预测和总体布局规划，并制订基础设施建设的中长期计划，消除市场的盲目性，为提高基础设施投资效率打下基础。私人企业和地方政府一般不愿也无力完成全局性的规划，然而良好的规划可以大大提高基础设施的投资效率。地方政府甚至主权国家之间的基础设施投资合作可以取得“双嬴”的效果，这种合作必须建立在更大范围的总体布局规划之上。

      德克萨斯州的道拉斯和福特·沃斯两个城市共同拥有一座机场，它坐落在另一座城市艾尔维营；纽约州在新泽西州有一个海港，而新泽西州在纽约州有两个机场。这种合作在美国跨过了州界，在欧洲则跨越了国界。德国人完全可以把汉堡建成他们的主要港口，通过一条运河与莱茵河相连，但这样做的后果是受制于不良的交通系统。于是德国人选择了荷兰的鹿特丹，一个世界上屈指可数的良港。这些基础设施尽管不在自家门口，但用起来比在自家门口更加便捷。

      富裕的美国和德国在投资基础设施时尚且厉行节约，严格以效益把关，而我国基础设施尽管总体不足，但在某些领域和地区又出现了重复投资和局部过剩。究其原因，首先是缺乏中长期的全局规划，以致于中央决定加大基础设施投资时，许多地方政府拿不出合理规划的储备项目。

      第二，在基础设施规划和项目审批方面，各级政府之间应该明确划分事权，以便充分发挥地方政府的作用。要达到上述“双赢”的结果，仅有全局规划是不够的；中央政府越俎代庖，或者简单地命令地方政府搞合作都是行不通的。在完全市场经济的条件下，地方政府拥有规划和干预地方基础设施的权力。中央政府应该致力于建立一种激励地方政府相互合作的利益机制和监督机制，让地方政府将地方基础设施发展规划融入上级政府的总体规划，让上级政府负责协调各地方政府的基础设施规划。

      基础设施建设可以适度超前于需求，但不能严重过剩；应该引入竞争，但竞争应当适度。在当前地方政府仍然延续“争投资争项目”思路的前提下，应该提高中央政府协调基础设施投资的能力，保留其对某些全局性基础设施项目的审批权。对于不符合基础设施投资中长期计划，而且必然导致重复投资，可能引发过度竞争的基础设施项目，无论谁投资，政府都应该及时制止。

      在一些相互之间具有替代性的自然垄断领域，政府与其管制垄断，不如为行业间竞争提供方便，用市场机制限制垄断

      第三，对于符合基础设施中长期投资计划的项目，应该尽可能地吸引民间资本参与投资、建设和经营活动，尽可能地让市场机制充分发挥作用。在我国当前基础设施投资存在缺口的情况下，提高投资效益很重要，而市场机制可以提高基础设施投资的经济效益。

      通过运用国际通行的BOT模式，经济效益好的基础设施项目固然可以吸引民间资本参与，经济效益不好的项目也可以通过良好的制度设计，提高投资预期收益，从而吸引到民间资本。政府可以通过多种方式改善基础设施投资回报率。例如，交通基础设施有稳定的客流量，是广告宣传的良好场所，沿线的广告设施可以增加基础设施项目的收入；新建交通基础设施使沿线土地增值，其中未开发土地的增值可以用于提高基础设施项目的投资回报率。此外，适当延长特许期限和提高收费水平是既简单又适用的提高项目收益的方法。英法海底隧道的特许期长达66年，是迄今为止特许期最长的BOT项目。政府可以综合采用减免税、资产补偿和政府补贴等方式提高项目收益率。

      对于必须财政出资的基础设施项目，也可以吸引民营企业参与。成都市高新技术开发区开创了良好的先河。该区原隶属成都市武侯区，1998年正式被批准成为成都市的一个行政区。在建立一整套政府行政机构的时候，该区出于控制编制的考虑，决定将环卫清扫工作从政府职责中取消，由企业承包，并通过招标确定承包者。这一试验不仅成功控制了政府编制，还将政府从组织管理日常清扫工作中解脱了出来，使其成为真正代表居民利益的监督者和执法者。该区环卫处仅有三名干部，却并不忙碌，其日常工作是检查环卫状况和接受居民投诉，发现环卫问题即督促承包企业及时解决。同时，由于引入了竞争，效率有所提高，成本有所降低，政府用于环卫的支出得到了控制。

      第四，政府必须对垄断的基础设施厂商实施管制，防止其滥用垄断权利遏制潜在竞争对手和损害消费者权益。高额的初始固定成本以及相对较低的可变运营成本决定了基础设施具有自然垄断性。在自然垄断性行业中，垄断比竞争具有更高的生产效率，所以基础设施领域应该允许垄断在一定程度上存在，并适度限制竞争。但是，对于其他企业难以进入的强自然垄断行业，政府应该规定服务质量、限制价格。如果对垄断厂商的垄断权利不加限制，垄断厂商为了自身获得最大利益必将损害全社会的整体利益。这是市场不能解决的问题。